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89年9月(第99期)

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耕地分割相關規定簡介


企劃處農地利用科 王玉真

壹、前言

  農業發展條例暨相關配套法案共8種,在眾人殷殷期盼下,分別於今(89)年1月4日、6日及13日經立法院三讀通過,並由 總統於1月26日公布施行。回顧整部農業發展條例的修法歷程,農地問題儼然成為修法的主要焦點,其中更以「開放農地自由買賣」、「放寬耕地分割限制」及「合理興建農舍」被各界視為三大訴求,本文僅就「放寬耕地分割限制」部分加以釋明,首先說明修正施行前後之農業發展條例有關耕地分割之差異與新規定之立法意旨,再就內政部為執行分割作業,於近日訂頒之「耕地分割執行要點」,逐一論述該要點之相關規定,藉由法規的釋示,以明瞭現行耕地分割政策及相關執行規定,期能達到產權劃分清楚、增進土地利用之政策目標。

貳、農業發展條例有關耕地分割新舊規定之比較

  農業發展條例修正施行前,耕地原則上不准分割也不能移轉為共有,除 一、出售給毗鄰耕地的自耕農而與其耕地合併;二、共有耕地每人持分達五公頃以上;三、部分依法變更為非耕地使用,其依法變更部分;四. 本條例公布施行前分別承租(領)同一宗私有或公有耕地,經訂定三七五租約,並辦理租約登記或持有承租(領)公有耕地之證明文件等四種情形才准予分割,另因繼承而移轉者,也才可以共有。故過去的耕地分割有著相當嚴格的規範與限制,最主要的目的乃是不希望農地產權過於細碎,妨礙農地利用,影響擴大農場經營規模之政策目標,然而,不容諱言,以台灣平均每宗耕地面積約為1.2公頃,而耕地規模大於10公頃之戶數僅約佔所有農戶數不到百分之一的情形觀之,當年所訂的分割門檻確實有再檢討之必要,尤其耕地經過繼承後,權屬狀況更為複雜,共有關係如能維持和諧,尚不致影響農地利用,惟許多情形係因利益糾葛或對農地使用有互異的看法,導致兄弟鬩牆、家庭失和者時有所聞,不僅造成農地廢耕或低度利用,甚至造成社會問題的隱憂,為此,放寬耕地分割限制,解決農村產權糾紛問題刻不容緩。

  在前述的時空背景下,農業發展條例秉持簡化耕地權屬之複雜性並能便利農場經營管理之理念作修正,乃形成現行第十六條之規定,即「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.2五公頃者,不得分割。但有下列情形之一者,不在此限:一、因購置毗鄰耕地而與其耕地合併者,得為分割合併;同一所有權人之二宗以上毗鄰耕地,土地宗數未增加者,得為分割合併。二、 部分依法變更為非耕地使用者,其依法變更部分及共有分管之未變更部分,得為分割。三、 本條例中華民國 89年1月4日修正施行後所繼承之耕地,得分割為單獨所有。四、 本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地,得分割為單獨所有。五、 耕地三七五租約,租佃雙方協議以分割方式終止租約者,得分割為租佃雙方單獨所有。六、 非農地重劃地區,變更為農水路使用者。七. 其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要,經中央主管機關專案核准者,得為分割。」

參、 內政部訂頒「耕地分割執行要點」之內容闡述

  農業發展條例有關耕地分割之相關規定,係牽涉產權登記問題,執行上需地政機關加以配合,故農業發展條例修正施行前,地政機關為執行耕地分割規定,於其主管之法令均有作相關規定,修正施行後,有鑑於農業發展條例對於耕地分割放寬的幅度相當大,規定的內容更多,且實施範圍更廣,為利基層地政機關執行順利,乃考量農業發展條例立法意旨、分割之辦理作業程序,並綜整修正施行後半年來就耕地分割疑義所作之通案性解釋,予以法制化,於本(89)年7月19日訂頒「耕地分割執行要點」作為執行依據,全文內容如下:

一、 為基層地政機關執行耕地分割事宜,特訂定本要點。

二、依農業發展條例(以下簡稱本條例)第十六條規定辦理耕地分割,除依本條例施行細則、土地登記規則及地籍測量實施規則之規定外,應依本要點規定辦理。

三、 耕地之分割,應依本條例第十六條之規定,如其未涉所有權移轉登記,無本條例第三十一條之限制。

四、 耕地之分割,除有本條例第十六條各款情形外,其分割後每人所有每宗耕地面積應在0.25公頃以上。

五、共有耕地辦理共有物分割,其分割後各人所取得之土地價值與其分割前應有部分價值減少者,其減少部分,除應依平均地權條例施行細則第六十五條規定辦理外,並應依本條例第十一條、第三十一條及第三十七條規定辦理。

六、已興建農舍之耕地,就其農舍依建蔽率還原所需之耕地不得分割外,其超過部分如大於該農舍依建蔽率興建所需農地之面積,並符合本條例第十六條各款規定者,得申請分割。

七、依本條例第十六條第一款前段規定因規置毗鄰耕地而與其耕地合併者,得為割合併,係指因買賣、贈與、交換及共有物分割之原因,必須分割毗鄰耕地與其耕地合併者。

八、依本條例第十六條第一款後段規定,同一所有權人或共有人均相同之二宗以上毗鄰耕地,申請分割合併,土地宗數未增加者,得申請先分割後合併或先合併後分割,並均應併案辦理。其分割合併後耕地位次變更者,亦同。

九、 依本條例第十六條第一款前段規定申請分割、移轉、合併者,其毗鄰之二耕地,應符合地籍測量實施規則第二百二十四條規定之要件,並依下列規定辦理:

(一)土地所有權人申請土地分割複丈時,應由擬取得之毗鄰耕地所有權人承諾取得分割後之土地,並與其原有土地合併。

(二)地政事務所於核發土地分割複丈結果通知書時,應於備註欄註明本案土地之分割,係依本條例第十六條第一款前段之規定辦理,並應與承受人之土地合併,始得辦理登記。

(三)申請人得依土地分割複丈結果通知書所列地號面積向稅捐稽徵關申報土地現值或申請不課徵土地增值稅,申請人應就土地分割標示變更登記、所有權移轉登記及土地合併標示變更登記,連件向地政事務所申辦。

十、本條例第十六條第二款所稱部分依法變更為非耕地使用者,其依法變更部分及共有分管之未變更部分,得為分割者,係指共有耕地部分變更為非耕地使用,其依法變更部分,得為分割;其餘未變更為非耕地部分,如為共有分管者,得依共有人之分管協議書,分割為單獨所有或維持共有;其分割為單獨所有者,其分割後土地宗數不得超過共有人人數。

十一、依本條例第十六條第三款或第四款規定,辦理分割為單獨所有者,其分割後之土地宗數不得超過共有人人數。但每人每宗耕地分割後面積達0.25公頃以上者,不在此限。

十二、依本條例第十六條第三款、第四款規定申請分割之耕地,應分割為單獨所有。但耕地之部分共有人協議就其應有部分,仍維持共有者,不在此限。

十三、依本條例第十六條第四款規定申辦分割之共有耕地,部分共有人於本條例修正後,移轉持分土地,其共有人數未增加者,得申請分割。

十四、 依本條例第十六條第五款規定,租佃雙方協議以分割耕地方式終止耕地三七五租約時,其分割後之土地宗數不得超過租佃雙方之人數。

十五、 依本條例第十六條第六款所稱非農地重劃地區,變更為農水路使用者,應先變更為道路用地或水利用地後,再辦理分割。

十六、已辦理農地重劃之耕地,依本條例第十六條規定辦理分割時,不受農地重劃條例施行細則第三十四條有關最小坵塊土地短邊10公尺之限制。但分割後之農地坵塊以能直接鄰接灌溉、排水設施及農路為原則。

  在農業發展條例修正施行後,有關耕地分割之執行,原則上已可運作,惟仍有部分情形,無法確定得否分割,包括違規使用之耕地、已興建農舍之耕地及部分共有人於農業發展條例修正施行後,始移轉持分之土地者等情況,皆為民眾所關切且亟待解決之問題,故在此次內政部訂頒之「耕地分割執行要點」中,爰予明確規定,茲就該執行要點擷取重要規定予以說明之。

  有關違規使用之耕地分割,在農業發展條例第十六條之分割條文內,並無限制違規使用之耕地不得分割,另據內政部表示,耕地分割屬原物分配,並不涉及所有權移轉,是以執行要點三即在說明違規使用之耕地仍可以分割,以解決共有耕地因少數共有人違法使用,致產權無法釐清,守法者需遭連坐處罰之不公現象。又共有耕地之分割雖依共有人持分分割,惟分割時往往有增減差異,該差異部分需涉及所有權移轉,故仍應依相關法令規定辦理,如需取得農業使用證明、需受私人取得之耕地面積不得超過20公頃限制及依有關稅賦之規定等,此為執行要點五之內涵。

  現有耕地上已興建農舍者相當普遍,故共有人要求分割的聲浪頗大,有鑑於農舍興建面積有其建蔽率之限制,如依「實施區域計畫地區建築管理辦法」規定,建築面積不得超過其耕地面積百分之十,但最大基層建築面積不得超過330平方公尺,申請人得併同名下所有農地合併計算,是以每棟農舍應有類似法定空地之留設,如欲分割亦應一併考量原法定空地面積,始為合理,準此,執行要點六乃規定「已興建農舍之耕地,就其農舍依建蔽率還原所需之耕地不得分割外,其超過部分如大於該農舍依建蔽率興建所需農地之面積,並符合本條例第十六條各款規定者,得申請分割。」舉例而言,如一筆共有耕地一公頃,則可興建農舍之建築面積以10%計算為1千平方公尺,惟因超過最大基層建築面積330平方公尺,故最大也只能蓋到330平方公尺,當申請分割時,即以百分之十反推為3千3百平方公尺,換言之,該筆共有耕地分割時,農舍所坐落之土地面積至少要3千3百平方公尺,超過3千3百平方公尺部分方俟共有人數狀況及依循分割規定,由共有人自行協調,故凡低於330平方公尺之農舍建築面積,均以百分之十反推即可獲得最小之分割面積,如該農舍所坐落之耕地面積不足最低分割面積,仍不得分割。

  雖然在農業發展條例第十六條第四款已明定本條例修正施行前之共有耕地,不受分割面積限制,均得分割為單獨所有。理論上,符合該款之規定者,應指農業發展條例修正施行前即存在之共有狀態,包括原共有人,然實務上仍發生部分共有人在法令公布施行後,即將持有部分移轉,造成新共有人與原共有人發生共有關係,為顧及原共有人之分割權益,爰於執行要點第十三點明定,在不增加共有人數情況下,此種共有關係狀況仍得申請分割,以利產權明確。

  上述係就「耕地分割執行要點」內受到較多關注問題之規定加以說明,事實上該要點內仍有很多是執行農業發展條例第十六條的原則性規定,如執行要點四,強調除第十六條但書各款情形外,耕地分割後每人所有每宗耕地面積應在0.25公頃以上;執行要點八,對於第十六條第一款後段規定,同一所有權人或共有人均相同之二宗以毗鄰耕地,申請分割合併,在土地宗數未增加情況下,可以申請先分割後合併或先合併後分割,但需併案辦理,目的即在防止所有權人分割後即不願合併之疑慮;執行要點第十一,明定依第十六條第三款或第四款規定,辦理分割為單獨所有者,其分割後之土地宗數不得超過共有人人數,此在農業發展條例施行細則第十條已有規定,另該條文亦規定辦理時,應先取得共有人之協議或經法院之確定判決,蓋因共有關係屬私權行為,每一位共有人就其持有部分是否分割均有同意權,故除非共有人之間已有協議或協議不成由法院確定判決,否則政府並無強迫共有人需分割之權限,至於適用第十六條第三款或第四款規定者,原則上應分割為單獨所有,始有劃清產權之意義,惟因母法條文採「得」字,換言之,如共有人部分分割為單獨所有,部分仍維持共有,亦無不可,爰於執行要點第十二點,再予補充規定。 為解決現有三七五租約糾紛,在現金補償外,另增加以分割耕地方式作為租佃雙方解約之手段,以儘早消除三七五租佃關係,促進土地之合理利用,為第十六條第五款之明文規定,另執行要點第十四點再予補充規定租佃雙方協議以分割耕地方式終止耕地三七五租約時,分割後之土地宗數不得超過租佃雙方之人數,以避免耕地遭受任意分割,妨礙農地合理經營。此外,執行要點第十五點明定第十六條第六款非農地重劃地區,變更為農水路使用之分割,應先將作為農水路使用之用地變更為道路用地或水利用地後,始可辦理分割;執行要點第十六點則補充規定已辦理農地重劃之耕地,辦理分割時可不受農地重劃條例施行細則第三十四條有關最小坵塊土地短邊10公尺之限制,以利農地重劃之耕地亦得順利辦理分割,惟亦規定分割後之農地坵塊,需以能直接鄰接灌溉、排水設施及農路為原則。

肆、 結語

  此次農業發展條例在耕地分割的修正部分,雖然大幅放寬分割限制,符合多數人的期望,然對於整體農業經營的影響性如何,仍值得觀察,尤其部分規定只暫時解決眼前的問題,相當時間後,原來的問題恐將重新浮現,如將耕地由原不得移轉為共有,繼承除外之規定刪除,即為問題發生之肇端,因最初修法目的係在解決產權糾葛不清,回歸單純化,所以允許修法前已共有的耕地可不受面積限制,而依其持分分割,然又允許每宗耕地可以移轉為共有,再去製造共有關係,雖然修法後的共有耕地不得分割,除非分割後每人每宗耕地面積達0.25公頃以上,惟這些共有人如於日後發生繼承,則權屬的複雜性、遭遇的情形與現況如出一轍,屆時難保不會再有修法的要求,則爭論農地分割應否限制及限制的門檻高低,似無意義。

  距離農業發展條例施行兩年需通盤檢討的時間不到一年半,預料農地分割規定仍會再度成為討論的議題,尤其0.25公頃的分割界線能否堅守難以預知,因此,這段時間應充分瞭解政策改變後,農地權屬的變化反射在農業經營的情形,是否產權單純化後讓農地利用效率更為提高,還是反而造成農地田間界址分割壁壘明顯,阻礙合理使用,相信唯有掌握相關的資料進一步檢討分析,才能使限制農地分割的必要性更具有說服力,而政策的研擬也將更為合理,從而有助於整體農業發展。

修正前之耕地分割規定

修正前之耕地分割規定

修正後之耕地分割規定

修正差異 新規定之立法意旨
每宗耕地不得分割 每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者,不得分割。

由原不得分割,放寬至每宗耕地如非屬第十六條但書規定情形,分割後,只要達0.25公頃以上,即可准予分割

參酌農村實際狀況,簡化耕地權屬複雜性,同時兼顧原防止耕地細分,便利農場經營管理之目的,並以台灣省辦理農地重劃標準坵塊0.25公頃作為分割之依據。
共有耕地每人持分達5公頃以上,始准分割。

本條例修正施行前之共有耕地,得分割為單獨所有。

本條例修正施行後所繼承之耕地,得分割為單獨所有。

 由原需每人持分達5公頃以上,才可以分割,修正為農業發展條例修正施行前共有耕地不再有任何分割面積之限制。

農業發展條例修正施行後,因繼承之耕地,亦得不受面積限制,均可分割為單獨所有。

因耕地共有狀況普遍存在於農村,此種共有狀況,表面上地籍仍保留單獨一筆,實際已由共有人分耕分管,民間時常發生共有耕地處分及設定負擔之產權糾紛,故為使本條例修正施行前之共有耕地,產權單純化,減少共有糾紛,乃規定本條例修正施行前之共有耕地,其分割最小單位面積,不受限制。

繼承係法律事實,非人為因素可以掌控,故因繼承而導致之共有狀態,於農業發展條例修正施行前,已有前點之放寬規定,至修正施行後,則亦比照辦理,以避免一段時間後,再發生共有產權糾紛問題。

每宗耕地不得移轉為共有。  刪除  解除每宗耕地不得移轉為共有之限制,換言之,除繼承外,一般買賣、贈與均可由數人共同承受。 有鑑於「共有」在處分產權時有其限制條件且易生糾紛,又本條例修正「後」之共有耕地,不得分割,故原則上每宗耕地不宜再有移轉為共有之情形,惟因部分土地所有權人基於特殊原因,仍有必要將耕地以「共有」方式辦理移轉登記,又產權移轉「共有」尚有前述之限制條件,實務上,土地所有權人決定將耕地移轉為共有前,需經審慎考量,故立法上,認為放寬此一部分之限制,對農業施政之推動,尚不致有太大影響。
出售給毗鄰耕地的自耕農而與其耕地合併者。  因購置毗鄰耕地而與其耕地合併者,得為分割合併;同一所有權人之二宗以上毗鄰耕地,土地宗數未增加者,得為分割合併。  原規定仍保留,僅作文字修正,另新增同一所有權人之毗鄰耕地亦可分割合併之規定。

有鑑於購置毗鄰耕地與同一所有權人之毗鄰耕地,情況相同,允許其基於便利農地經營管理等因素申請分割合併,應屬合理。

有鑑於購置毗鄰耕地與同一所有權人之毗鄰耕地,情況相同,允許其基於便利農地經營管理等因素申請分割合併,應屬合理。
部分依法變更為非耕地使用,其依法變更部分。  部分依法變更為非耕地使用者,其依法變更部分及共有分管之未變更部分,得為分割。

原規定保留,並新增依法變更部分及共有分管之未變更部分,得為分割之規定。

以變更使用之土地,如為單獨所有者,耕地之分割實務上並無困難,惟如為共有者,因共有人間事實上已有分管之情形,其被變更使用部分、未變更始用部分與共有人約定分管使用三者間並不一致,情況複雜,僅規定被變更使用部分始能分割,仍無法解決產權問題,尤其如政府徵收共有分管分耕耕地時,由於被徵收分管耕地之共有人對於未被徵收之耕地名義上仍有其持分,事實上無法管理耕作未被徵收耕地,故增列「依法變更部分及共有分管之未變更部分,得為分割。」之規定。
本條例公布施行前分別承租(領)同一宗私有或公有耕地,經訂定三七五租約,並辦理租約登記或持有承租(領)

公有耕地之證明文件。

耕地三七五租約,租佃雙方協議以分割方式終止租約者,得分割為租佃雙方單獨所有。  修正施行前,對於訂定耕地三七五租約者,需分別承租(領)

同一宗私有或公有耕地辦理租約登記或持有承租(領)

公有耕地之證明文件,才准予分割。修正施行後,只要租佃雙方協議以分割方式終止租約,即准分割為租佃雙方單獨所有。

為解決現有三七五租約糾紛,爰於現金補償外,另增加以分割耕地方式作為租佃雙方解約之手段,以儘早消除三七五租佃關係,促進土地之合理利用。
  非農地重劃地區,變更為農水路使用。

  為助於農業經營之便利,爰規定非農地重劃地區,變更為農水路使用者,亦得予分割。
  其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要,經中央主管機關專案核准者,得為分割。

  現行如政府分配原住民保留地或公地放領,常因分割限制而受影響,另政府為辦理地權調整、地籍清理及國家重大建設辦理公私有耕地交換等方面,受限於最小分割單位面積,形成無法分割之困擾,故將此種特殊原因,明定經中央主管機關專案核准者,亦得予分割。而為配合本款規定之執行,農業發展條例施行細則第十一條亦予補充規定,所稱執行土地政策及農業政策者,係指下列事項,以茲明確:

政府辦理放租或放領。

政府分配原住民保留地。

地權調整。

地籍整理。

農地重劃地區之農水路改善。

依本條例核定之集村興建農舍。

其他經中央主管機關專案核准者。

註:本表「新規定之之法意旨」一欄,係整理自行政院農業委員會,「農業發展條例新舊條文對照表」,89年元月。

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