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101年4月(第238期)

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莫拉克颱風災區劃定特定區域工作簡介


水保局 嚴科偉

壹 . 辦理劃定特定區域過程

一 . 緣起

  莫拉克颱風帶來臺灣東部、南部重要河川流域集水區,高強度、長延時及大範圍降雨,復因坡地地質構造破碎,造成多處大規模崩塌,土石阻塞山坡地野溪河道,其災害型態已由過去單純洪水或土砂災害,轉變為崩塌、洪水、土石流、堰塞湖潰決同步發生的廣大範圍複合型災害,造成人民生命與財產重大損失。

  然在莫拉克風災後,國土受破壞情形相當嚴重,部分國人居住之部(聚)落因此產生安全問題,必須考量遷居(移)至安全之地點。因此,為使災民能遷居至安全地區,獲得適當安置,爰依據莫拉克颱風災後重建特別條例第 20 條第 2 項「中央政府、直轄市政府、縣(市)政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地,經與原住居民諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,且應予符合前項之適當安置。」規定辦理災區劃定特定區工作。

二 . 辦理劃定特定區域範疇

  依據「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第 2 條規定,指定災區特定區域劃定機關之各款情形如下:

(一)依法應予禁止開發或建築地區。

(二)土石流高潛勢溪流影響範圍。

(三)生態環境已嚴重破壞退化地區。

(四)超限利用土地集中地區。

(五)嚴重崩塌地區。

(六)嚴重地層下陷地區。

(七)河川有生態環境退化、危害河防安全或溢淹災害之虞地區。

(八)其他經評估應予劃定特定區域之地區。

  其中第 2 款至第 5 款由行政院農業委員會(以下簡稱農委會)擔任劃定機關。自行政院原住民族委員會於 98 年 9 月 13 日辦理災區聚落初步安全評估,並於行政院經濟建設委員會於 98 年 11 月 9 日召開「研商辦理莫拉克颱風災後劃設特定區域指定劃設機關相關事宜」會議起,經後續歷次之機關分工會議指定為劃定機關之地區共有 113 處,為各劃定機關之最大宗。

三 . 實地勘查、審議會議及諮商

  經指定為劃定機關後,農委會於 98 年 11 月 18 日起召集行政院莫拉克災區劃定特定區域工作小組委員、相關部會、機關代表及專家學者,前往經初步安全評估為安全堪虞之各地區進行劃定特定區域之實地勘查、審議會議及諮商會議。辦理本項工作原則先就遭颱風破壞較為明顯、安全威脅較高且民眾對於遷居較有共識之區域先予劃定辦理,俾利受破壞嚴重之地區可先行確認其受安置之資格。惟初期政府為確保受災民眾於防汛期前能予以適當安置,急於辦理劃定特定區域工作,致使未能向原住居民充分說明,加上初期劃定特定區域後之土地限制較多,遂引起多處原住居民之不滿,因而發生率眾抗議,阻擋勘查工作,甚至部分地區發生衝突事件。

  為避免重建工作因部分地區抗爭而延宕,影響民眾權益,行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會召集相關部會及地方政府進行多次研商會議,「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」內容經 4 次修訂後,將劃定特定區域範圍限縮至建築物所在地為原則,並將對原住居民原有權益之影響降至最低,日後相關單位辦理說明會,均以前開說明書與各處原住居民說明,並將經審議後特定區域圖資與諮商會議手稿留於當地以示政府之誠信,至此特定區域劃定工作始得以較順利進行。劃定特定區域工作之辦理情形詳如圖 1 、圖 2 。

貳 . 劃定特定區域成果

  自 98 年 11 月 18 日進行特定區域劃定相關工作後,農委會就權責 113 處辦理地區實地勘查、審議及諮商作業, 113 處中 98 處經核定為安全堪虞地區,其中經諮商取得共識之 54 處已公告為「莫拉克颱風災區特定區域範圍」,前開成果共協助逾千戶居民得以遷居至安全區域,並獲得適當安置。

參 . 劃定特定區域後續治理情形及配套措施

一 . 災害情形

  根據災前、災後之衛星影像比對,莫拉克颱風後新增崩塌共 39,492 公頃,推估土砂生產量約 12 億立方公尺,其中坡面殘餘量約 8 億立方公尺,土砂流出量約 4 億立方公尺。農委會水土保持局於災後即刻針對瓶頸段進行緊急處理及清疏,並積極辦理重大災區之整體治理規劃,以全流域治理之觀點,考量上、中、下游之水土保持策略與對應措施。

二 . 後續治理及防災配套措施

(一)莫拉克災後,農委會水土保持局即積極辦理各項搶修及治理工程,項目如下:

1. 緊急搶險及搶修通

  含水患瓶頸段急需疏通、河道沖刷或土砂淤積嚴重影響保全對象者、有安全顧慮、重要農產運輸及農民出入之農路、土砂危害有擴大緊急處理者優先辦理。

2. 受災集水區水土保持策略規劃

  以順應自然方式辦理,並以受災集水區為單元,分別辦理策略規劃,完成中部地區災後集水區水土保持策略規劃及南部地區災後集水區水土保持策略規劃,由問題診斷、治理對策擬定、整體治理之基本原則研擬、策略組合效益分析及風險評估、優選方案規劃及追蹤指標建立等方式組合而成,以提升集水區水土保持整體治理理念,供專業設計參考。

3. 重大災區土石災害防治

  以高雄縣甲仙鄉和南巷、高雄縣六龜鄉寶來溪、屏東縣來義鄉義林村及高雄縣六龜鄉興龍村等 18 重大受災集水區為單元,在兼顧安全與生態保護原則下,進行中長期復建規劃,並積極進行防汛期前緊急處理。

4. 防災重點聚落防汛緊急處理

  針對 80 處防災重點聚落(原住民部落 37 區、非原住民聚落 43 區)於 99 年汛期前辦理緊急處理及簡易復建,配合非工程措施進行災害基本控制,並研提緊急處理計畫。

(二)防災措施

  為因應未來已劃定特定區域及經核定安全堪虞地區,若再次發生如莫拉克颱風帶來之全流域高強度且長延時降雨造成之嚴重大規模複合型災害,農委會水土保持局已積極辦理下列工作:

1. 調降災區部分地區土石流警戒基準值

  莫拉克颱風災後,南部山區造成重大地形變化,為因應後續防汛期間緊急應變需求,部分地區土石流警戒基準值先行調降。土石流警戒基準值於每年防汛期前重新檢討後公開。

2. 土石流防災疏散避難處所安全檢視

  莫拉克風災後即進行全臺各村里土石流防災避難處所安全檢視,於 98 年 8 月 20 日完成全臺 955 處初步檢視,並於 8 月 30 日完成複勘。之後陸續由莫拉克特別預算,新增並充實各地避難處所。

3. 土石流潛勢溪流複勘與檢視

( 1 )短期:針對疑似新增土石流潛勢溪流且有明確保全對象者,依據「土石流災害潛勢資料公開辦法」規定,經相關機關(構)及專家學者審查後依法公開,後續並配合災害防救法辦理相關疏散避難措施。

( 2 )中期:利用衛星影像判識與分析技術,進行土石流發生區位及發生潛勢分析。

( 3 )長期:結合經濟部地調所地質敏感區資料進行劃設。

4. 提升地方自主防災能力

  持續補助莫拉克災區地方政府辦理土石流防災演練,推動與輔導土石流自主防災社區,並增加培訓土石流防災專員,強化社區自主防災能力。

5. 佈設土石流監測網

  於莫拉克災區新建 4 座土石流觀測站及 1 部行動式土石流觀測車,配合原有之觀測站,提供各級政府作為防災應變外,同時蒐集本土化之現場土石流觀測資訊,有利瞭解土石流各項行為機制。為擴大土石流觀測範圍,並持續辦理新興監測技術之研發與應用(如光纖觀測系統、高解析度定量降雨估計與預報技術等),期能提升土石流警戒模式精確度。

6. 建置防災資源整合、資訊融合與共享平台

  建置防災資訊整合平台,串接流域內各項跨機關預報警戒資訊,作為全流域預報警戒綜合研判之參考,提供地方政府應變中心及民眾整合性防災資訊。

7. 莫拉克災區山坡地聚落安全調查

  為能充分瞭解各聚落不同區位可能遭受不同型態災害的威脅,遂針對災區山坡地聚落辦理調查評估作業,建立易致災因子資料,進行聚落安全評估並提供防災疏散避難規劃建議(疏散避地圖等,如圖 3 ),期能藉此有助於聚落安全整體規劃,落實以聚落安全為核心之防災新思維。

肆 . 建議及展望

  因劃定特定區域為對土地之行政處分,或多或少對當地居民之財產及生活造成影響,政府為確保受災民眾於防汛期前能予以適當安置,劃定特定區域工作在期程不斷的被壓縮,進度一直被要求的情形下,與民眾之溝通協調工作未能充分的進行,於是民眾對劃定特定區域工作小組成員進行抗議、阻撓,甚至有「政府只要劃定不要重建」此類的言論在居民間口耳相傳,即使辦理說明會,氣氛仍相當緊張。此一情形對初期劃定特定區域工作造成了不小的影響。在行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會召集相關部會修改重建工作規劃、後續安置辦法及特定區域土地管理等相關規定後,配合多次赴各災區聚落加強辦理說明會,本項工作始得較順利進行。

  劃定特定區域相關政策及法規經多次變更,造成部分民眾對於政策產生不信任感,即便經工作小組審定為安全堪虞之聚落,仍有近半數地區截至目前為止,仍無法諮商取得共識劃定特定區域。另重建條例中所謂共識未有明文解釋,後雖經重建會定調為「居住管理方式的共識」,但仍有部分地區民眾產生誤解,進而對劃定特定區域之行政處分提起行政救濟,造成政府與民眾對立,對政府形象有不小的損害。未來倘需辦理類似工作時,建議應先行充分辦理說明,將民眾意見納入辦理原則,建立統一之操作手冊後再行辦理,應可避免與民眾衝突,並提升工作之效率。

  展望未來,莫拉克颱風災後已面臨坡地降雨特性改變、多重複合型災害同時發生及既有疏散避難機制無法完全因應等諸多課題,皆顯示現行土石流災害管理將面臨前所未有之挑戰。據此,農委會已展開更積極行動綱領與施政作為,導入全流域防災整合架構與計畫,加強易致災區調查與評估、佈設土石流監測網、警戒預報及應變、提升地方自主防災、整合型資訊平台等。並以全新觀點與思維,提升警戒預報與監測應變效能,串連、整合、落實及擴展全流域防災能量,建構全流域土石流防災體系,以因應全球不可抗拒極端氣候變遷帶來之災害。

圖1 臺東縣大武鄉富山部落災後情形

圖 1 臺東縣大武鄉富山部落災後情形

圖 2 阿里山鄉樂野部落諮商情形

圖 2 阿里山鄉樂野部落諮商情形

圖 3 屏東縣霧台鄉外地收容所路線圖

圖 3 屏東縣霧台鄉外地收容所路線圖

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