台德社會經濟協會研究員 林穎禎

壹 . 前言

　　鄉村發展是一個廣泛的概念，其中有農業經濟、人口結構、生態環境、文化景觀、區域發展、國家安全等多項議題。德國除了工業發展為世人所稱道，其農業政策也經常是各國取經的對象。在其聯邦國家的制度上，農業政策屬於邦政府自治事項的範圍；而作為歐洲共同體成員的角色上，對歐盟的農業政策則有一定程度的配合義務。德國聯邦政府如何將促進鄉村發展的施政，納入其基本法「改善農業結構與海岸維護」的共同任務中，並如何整合當中的議題與歐洲整體發展政策相呼應，為本文所介紹之重點。

貳 . 法源

一 . 歐盟規範－鄉村發展專用的歐洲農業基金規章（ Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums 1698/2005 EG ，以下簡稱 ELER-Verordnung ）

　　ELER-Verordnung 的推出，主要是作為歐盟地區 2007 年至 2013 年整體鄉村發展的中期計畫原則。相對於 2000 年至 2006 年為因應 WTO 的自由貿易趨勢，而在 1999 年所推出的歐洲共同體第 1257/1999 號規章[2] ， ELER-Verordnung 不再特別著墨於鄉村發展與市場措施，而是透過整合當時分散的歐洲三大農業管理基金（ EAGFL-A, EAGFL-G, LEADER+ ），除了銜接前一階段的目標之外，更放大歐洲層級鄉村發展政策的面相。此規章的內容分為四大主軸：

（一）農業與林業競爭力的提升。

（二）加強鄉村的生態環境與動物保護。

（三）提升鄉村生活品質與鄉村經濟的多樣化。

（四） LEADER 模式[3] 的深化。

 

LEADER 模式

ELER 鄉村發展計畫

鄉村發展專用的歐洲農業基金

農業與林業競爭力的提升

加強鄉村的生態環境與動物保護

提升鄉村生活品質與鄉村經濟的多樣化

 

二 . 本土規範－改善農業結構與海岸維護共同任務法（ Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe ＂ Verbesserung der Agrarstruktur und des

 

Küstenschutzes ＂ , GAK-Gesetz ，以下簡稱 GAK ）

　　農業結構本質上具有濃厚的地方色彩，基於地域性的差異，農業政策為邦政府自治事項之一 。對地方農政事項，聯邦政府基本上僅限於原則性的政策指導。 這也代表，邦政府必須為其農業政策的推動自籌財務來源。

　　為整合聯邦策略，調合角色不一致所造成的整體施政落差，聯邦政府在 1969 年將改善農業結構與海岸維護的任務規定於基本法中，其定位為聯邦的共同任務（ Gemeinschaftsaufgabe ）[4] 。此任務提升至憲法位階的意義在於，冀望通過共同任務的承擔，在區域的結構差異與聯邦政策之間，創造一個價值平等的生活條件（ Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ）環境。而依據基本法第 83 條對行政任務的規定以及第 104 條之一對聯邦與邦之間因負擔任務的支出規定，各邦執行共同任務所衍生之費用，將由聯邦政府負擔。

基此， GAK 在 1970 年實施， 1973 年開始在各項措施中落實其任務。

參 . 規範之框架

　　本土鄉村發展框架規範（ Nationale Rahmenrgelung zur Entwicklung ländlicher Räume ），指的是計畫的整體架構。以 GAK 為基礎，並且根據 ELER-Verordnung 的規定設計。若將這個框架規範視為一個包裹，框架規範本身即是包裹的外包裝，其內容物由 GAK 的範圍內挑選，而內容物本身的規格必須合乎 ELER-Verordnung 的標準。德國在整合國家策略計畫（ Nationalen Strategieplan ）與鄉村計畫（ Länderprogrammen ）的結果後，於 2007 年 9 月將本土的框架規範通知歐盟委員會，並得到認許。

一 . 框架規範的設計

（一）程序

　　由聯邦農業部與地方決策官員組成的計畫委員會（ Der Planungsausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz, PLANAK ）負責框架規範的設計。這個相當於部長層級的委員會除了以聯邦施政重點及各邦的需求建議為基礎，還必須考量聯邦資源的分配以及預算的運用。而所推出的規範，每年再經過評估，配合實際的發展在來年的規範中作調整。

　　將地方政府的措施通過 GAK 的整合進行補強，區域特色的發展因此得以成為各種不同措施中的重點。而聯邦層級基於國家戰略規劃方案分析所作出的結論，也藉此融合於農業結構狀況和地域空間。這些內容由中央主導，效率上明顯優於各邦獨立行事。當然，在篩選以及聯合融資[5] 的過程，聯邦政府所代表的中央意志在 GAK 的落實上具有一定的影響力。

　　財政的支援上，能被納入計畫之內的，通常僅限定於聯邦與地方有連結關係的部分。單獨聯邦或僅涉及地方發展的事項，並不在計畫的財政負擔範圍內。而地方空間的發展納入國家的框架計畫後，與歐盟策略建立起連結，已經不再是一個單純地方空間的發展計畫，此時已具有向 ELER 申請財務支援的資格。因此委員會在審查地方的計畫時， 對預算部分的審核也特別謹慎 。

（二）涵蓋之內容

　　GAK 第一條中明確規定將農業結構的強化以及沿岸保護為共同任務，並列舉其措施如下：

1. 強化農業及林業的產品及人力措施：

（ 1 ）合理架構農業和林業的經營。

（ 2 ）市場與產地適切性的農業生產。

（ 3 ）對自然條件不足處的彌補。

（ 4 ）對家庭式農業的特殊性加以考量，使其在整體農林業中呈現意義。

2. 重組農村土地所有權，以及依據農地重劃法通過的強化農業結構措施對農村地區進行調整，以確保生態系統的持續性。

3. 使經營農林業的資產具轉換能力。

4. 水資源經濟與文化建築技術的措施。

5. 經由以下幾種措施來強化農林漁業的市場結構：

（ 1 ）促進農林漁業生產者的整合。

（ 2 ）配合市場需求，以新建、擴建，整合或關閉的措施，使農林漁業產品的銷售合理化。

6. 加強北海與波羅的海沿岸，以及風暴潮地區之地表潮水的安全性措施。

　　GAK 中所定義的共同任務，會因為法律所規劃出的界線而確定其具體的應用內容，以保證這些措施能對強化整體農業結構做出貢獻。而無法對整體農業結構的強化提供助力的措施，不被視為共同任務，僅由地方提供財務支援。此外，與農林業不相涉的鄉村經濟多元措施（例如小型企業的設立）也不在共同任務的運作框架內。

　　GAK 從 1973 年以來就以創造農業與林業未來的良好成果以及提升德國在歐洲共同市場的競爭力為目標。但同時也未忽略空間規劃與地方的環境、生態與動物保護，在 GAK 第二條中揭示了以下的重點：

1. 農林業與糧食經濟生產能力與競爭力的強化。

2. 地方適切性的援助，特別必須合乎環境正義的經濟思維，並將農林業、經濟與環境生態保護融合。

3. 強化鄉村空間的功能與結構。

4. 加強沿岸保護。

　　GAK 不僅在聚焦農業和林業開發以及尚未開發的潛力，在創造價值的同時，也鼓勵保護生物多樣性以及水資源和空氣。這些措施不僅加強了農村地區景觀的吸引力與提高生活品質，也提供了將歐盟整體性措施移植至本土的誘因。

數據來源： 2011 年聯邦農業政策報告

二. 中央與地方之農業結構促進的整合

　　整個框架規範的前提是確保所有地區均得以參與農業結構促進計畫[6] ，協調歐盟、聯邦、地方資金的專款使用，並追求公有資金的效率。

　　在聯邦制定的框架內，不同的支援措施可能影響區域差異所造成的不同生活型態，甚且因為性別差異產生利益衝突。因此在規範的設計上，會將對應的措施加以調整。例如對區域性的資金支援或農業培訓措施，原則上不分男女、種族或人種、宗教或信仰、年齡或性取向，在條件上同樣開放。

　　在 ELER-Verordnung 第 6 條中，提到來自經濟、社會、環保以及其他領域的夥伴關係與組織。這些組織在自己立場上對 GAK 措施提供專業的建議，也會舉辦與國家戰略計畫有關的聽證會，並將以 GAK 措施為基礎所做的國家框架規範提出改革草案，並公布在網際網路上，以獲得更廣泛的意見[7] 。不僅聯邦以及地方的農業部長對這些立場不同的觀點採取開放的態度並且列為參考，根據 ELER-Verordnung 所設立的監督委員會（ Begleitausschuss ）也考慮，在未來發展過程中開放不同利益團體的參與並將其制度化。

三 . 與歐盟規範之調合

　　GAK 在另一層意義上，是作為本土銜接歐盟鄉村發展政策的主要工具。程序上可以分為三個階段：

（一）歐洲議會基於歐盟整體發展政策的優先考量，頒行整個歐盟對鄉村空間發展的策略指導準則（ ELER-Verordnung 第 9 條）

（二）會員國基於歐盟優先政策的考量，提出國家策略方案（ ELER-Verordnung 第 11 條）

（三）通過不同的措施來落實國家策略方案，會員國並且可以將本土的框架規範與歐盟整體計畫整合（ ELER-Verordnung 第 15 條）

　　最後會員國結合自身的區域計畫（ Regionaler Programmplanung ），將本土框架規範轉換為歐盟整體計畫的一部，向歐盟委員會提出認許的申請（ ELER-Verordnung 第 15 條第 3 項）。

　　聯邦框架規範也可能涉及 ELER 施行細則（ 1698/2005 EG ，簡稱 ELER-DVO ）第 5 條中規定的其他措施。值得注意的是，如果這些措施被納入區域發展計畫，這個計畫就只具有補充的角色，主體性將被這些措施所取代。此類措施在本土框架中，必須與歐洲共同體法兼容（特別是 ELER-Verordnung 與 ELER-DVO ），並且獲得歐盟委員會認定的證明。至於 ELER 施行細則中其他的措施（特別是附件 2 的第 3 、 4 、 6 項以下），因為不具備可供檢驗的目的與指標，所以不能成為聯邦框架規定的一部分。

　　GAK 措施對取得歐盟委員會的許可是有決定性的，因為所有的調整與改變，都會表現在區域計畫方案上。如果區域計畫與框架規範的措施與歐盟政策相關，那通過國家框架規範的提出，計畫的許可將更容易。

　　整合的過程中，歐盟相關規章與策略往往內化於整體計畫。例如以提升經濟競爭力為目標的「里斯本策略」（ Lissabon-Strategie ）或者接續的「歐洲 2020 策略」（ Europa 2020 ）href="#_ftn8">[8] 。這些策略雖不直接針對農林業經濟以及鄉村發展，但在追隨歐盟指導原則與實際的需求下也會被考慮進去。在此前提下，德國在以 GAK 為基礎的框架設計方向，即是以強化農業結構先行，對農業結構發展進行新的演繹，從中發展與 ELER 方向一致的領域。

肆 . 結語

　　由德國促進鄉村發展的框架規定可以觀察到幾點：

1. 法律規範或有位階之區別，但計畫內容本身卻是互為作用的關係。 將 「鄉村發展」放在共同體的概念之下，地方、區域、國家之間的界線並非那麼 截然分明 ； ELER 需要會員國的實質措施來落實，而會員國的計畫則因 ELER 的支持而具體。

2. 德國海岸線短，但並未因此輕忽對沿岸的保護。臺灣有山有海，農林漁牧皆為整體結構之一環，發展上除生計與經濟考量，並需顧及國民安全與國家戰略。

3. 任何措施的施行對象或效果，最終都會歸結到實際生活中的「人」身上，因此不容忽視其在社會層面的影響。最基本的，政策推動上應關注分配的均與寡，性別與族群的差異不容許發生在資源的分配上。

4. 鄉村發展除了經濟思維的規劃，更應擴大到生態、景觀、乃至文化的維護與關注。富足的鄉村生活雖可靠產業振興來繁榮，但美好的鄉村生活則建立於生活中的人文內涵。

參考資料：

1. Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes"

2. http://www.bmelv.de/.

3. Nationaler Strategieplan der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume 2007-2013, BMELV, 2010.

4. Verordnung （ EG ） Nr. 1698/2005 Des Rates vom 20. September 2005, über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums.

5. 王俊豪（ 2006 ）， 2007-2013 年歐盟新鄉村發展方案，主要國家農業政策法規與經濟動態資訊之蒐集與研究，臺北：行政院農業委員會。

6. 陳明燦，從歐盟經驗探討我國鄉村發展政策，行政院農業委員會水土保持局， 2008 。

[2] 國內學者有以新（ 1698/2005 ） / 舊（ 1257/1999 ）鄉村發展法，來區分此兩個規章。請參閱：陳明燦，從歐盟經驗探討我國鄉村發展政策，行政院農業委員會水土保持局， 2008 。

[3] LEADER 模式，指營造在地夥伴能力、建立公私夥伴關係、歐盟與國家鄉村網絡建構、促進合作與創新價值、以及改善地方治理等鄉村社區發展模式。請參閱：王俊豪， 2007-2013 年歐盟新鄉村發展方案，行政院農業委員會， 2006 ；前揭：陳明燦， 2008 。

[4] 聯邦基本法第 91 條之一第 1 項。

[5] 聯邦與地方的分擔比例在一般措施為 60% ，沿海保護措施為 70% 。

[6] 目前只有梅克倫堡 - 前波莫瑞 （ Mecklenburg-Vorpommern ），布蘭登堡（ Brandenbur ） 薩克森 - 安哈特（ Sachsen-Anhalt ） 圖林根（ Thüringen ） 薩克森州（ Sachsen ）幾個邦的鄉村發展計畫是完全與 ELER-Verordnung 相符的。

[7] 例如日前（ 2012 年 2 月）德國農民協會（ DBV ）就針對 2014 至 2020 年 ELER 計畫中關於直接給付的部分，向歐盟委員會提出意見。請參見： http://www.bauernverband.de/?redid=152813&mid=470347

[8] 「里斯本策略」推動期間為 2000 至 2010 年，其後為「歐洲 2020 策略」。