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美國TPP談判乳製品市場開放議題研析

企劃處 林麗芳

一 . 前言

  「跨太平洋夥伴協定( TPP )」於本( 2012 )年 3 月 8 日在澳洲墨爾本進行為期 9 天之第 11 回合諮商。由於美國已與澳洲、新加坡、秘魯及智利簽署雙邊自由貿易協定,故目前僅與未簽署之汶萊、紐西蘭、越南及馬來西亞諮商市場開放議題,而紐西蘭、越南及馬來西亞均是重要農產品出口國家,農產品市場開放議題已成 TPP 實質談判之重點,必將觸及美國重要乳製品產業團體及國會議員極為關注之乳製品市場開放議題。由於美國乳製品產業團體及國會議員一直呼籲政府於 TPP 談判時排除乳製品開放,因此乳製品市場是否開放,已成為美國 TPP 談判敏感且重要的議題。

  本文簡析美國乳製品產業貿易近況,及其在 TPP 談判中之立場與後續可能發展,以期在我國爭取參與 TPP 之際,掌握重要農產品議題談判進展,並作為未來產業規劃因應之參考。

二 . 美國乳製品產業及貿易概況

  美國是全球重要乳製品生產國之一,美國農業部統計 2011 年美國有 51,481 座酪農場,飼養牛隻數約為 920 萬頭,每座酪農場平均飼養 179 頭乳牛,每頭乳牛平均產乳量為 2,482 加侖, 2011 年生乳總產量為 8,831 萬公噸,主要來自加州、威斯康辛州、愛達荷州、紐約州及賓夕法尼亞州等。飼養乳牛 100 頭以下之酪農場約占 67.6% ,生產之生乳占總生乳產量之 13.6% ;飼養乳牛 101-199 頭之酪農場約占 18% , 200-499 頭約占 7.8% , 500 頭以上約占 6.6% ; 100 頭以上之酪農場所生產之生乳占總生乳產量之 86.4% 。

  由於美國乳製品生產成本比紐西蘭、澳洲為高,因此政府制定包括聯邦牛乳運銷秩序( Federal Milk Marketing Order, FMMO )、乳製品價格支持計畫( Dairy Product Price Support Program, OPPSP )、外銷獎勵計畫( Dairy Export Incentive Program, DEIP )、牛乳所得損失合約( Milk Income Loss Contract, MILC )及關稅配額( Tariff-rate Quotas, TRQs )等產業政策及措施,來支持酪農及維持乳製品市場價格穩定。

  過去五年,美國乳製品出口數量逐年增加, 2007 年出口量 121 萬 4,725 公噸,出口金額 29 億 7,822 萬美元; 2011 年出口量已成長至 173 萬 1,820 公噸,出口金額達 47 億 7,927 萬美元,出口量占其總產量之 13.3% ,主要出口市場為墨西哥、加拿大、中國大陸、菲律賓及日本。乳製品進口數量則逐年減少, 2007 年進口量 81 萬 9,389 公噸,進口金額 28 億 4,178 萬美元;至 2011 年進口量已減少至 58 萬 9,072 公噸,進口金額 27 億 9,348 萬美元。

  紐西蘭為美國最大之乳製品進口國, 2007 年美國自紐西蘭進口之乳製品計 20 萬 1,058 公噸,占其總進口量 24.5% ,近年來由於亞洲新興市場崛起,紐西蘭出口市場逐漸轉移至亞洲,出口至美國乳製品量遂減少。至 2011 年,美國自紐西蘭進口之乳製品量為 8 萬 9,412 公噸,占其總進口量 15.2% ,惟紐西蘭仍是美國最主要之乳製品進口國及競爭對象(詳表 1 及表 2 )。雖然近年來美國乳製品呈現出口成長,進口減少之趨勢,政府對乳製品產業依舊採取價格支持措施,其市場競爭力仍飽受紐西蘭等國威脅。

三 . 美國與紐西蘭乳製品產業之爭議

  美國乳製品業者指控紐西蘭政府給予 Fonterra 公司及其前身屬國營企業之紐西蘭乳製品協會( New Zealand’s Dairy Board )特別權益,並立法豁免該公司不受國家競爭法( Country’s Competition Law )規範,導致 Fonterra 公司近乎市場壟斷,對其國內乳品業者及國外競爭者產生不公平之競爭,嚴重扭曲國際乳製品貿易市場。紐西蘭則反駁表示, 2001 年 Fonterra 公司成立時收購 96% 之紐西蘭總牛乳產量,目前 Fonterra 收購量已降低至 88-90% ,代表確實有競爭存在。此外, Fonterra 公司成立之時,紐西蘭商務委員會及競爭執法單位就曾指出該公司併購案違反競爭法,該併購案直到紐西蘭乳製品產業重整法( Dairy Industry Restructuring Act, DIRA )完成立法後才通過。商務委員會並強制實施 Fonterra 公司有義務收購任何有意願販賣牛乳之紐西蘭酪農的牛乳,並且必須提供部分收購的牛乳給其他競爭之牛乳加工業者。目前 Fonterra 約提供 5% 牛乳給其他競爭之牛乳加工業者,惟美國乳製品業者認為,此類措施仍嫌不足, Fonterra 仍壟斷市場。

  Fonterra 公司則指控美國乳製品產業接受政府價格支持計畫補貼,並且受柯伯爾伏爾斯特法( Capper-Volstead Act )保護,享有排除於反托拉斯(反壟斷)法之權益。惟美國乳製品業者反駁 Capper-Volstead Act 僅允許個別農民進行品牌合作之銷售,以增加市場競爭力,其乳製品合作最多亦僅達總產量之 20% ,與 Fonterra 情況不可相比擬。

四 . 美國乳製品談判之立場

(一)乳製品業者之立場

  美國乳製品出口協會( U.S. Dairy Export Council, USDEC )支持貿易代表署( USTR )採取高規格之 TPP 談判,並強調高規格之自由貿易協定不僅應該擴大美國出口之市場開放機會,亦應解決非關稅貿易議題,使美國農產品出口可以在公平競爭之基礎上進行,呼籲政府於 TPP 談判時應矯正紐西蘭政府獨惠 Fonterra 公司之出口利益,建議在 TPP 協定中涵蓋可以適度處理 Fonterra 壟斷之競爭條文,倘 TPP 談判未能矯正紐西蘭政府犧牲國際及其國內競爭者之利益,獨惠 Fonterra 公司享有約全球 25% 之出口利益,勢將引起產業界對雙邊自由貿易協定中乳製品之公平性及有效性提出嚴重關切。

  美國產業界瞭解 TPP 談判要完全排除乳製品,具有政治性之高困難度,乳製品出口業者亦瞭解會被質疑是尋求保護,逃避競爭。目前 USDEC 將問題聚焦於公平競爭上,並將 Fonterra 公司連結至競爭及非關稅障礙議題,俾使產業界之訴求更具說服力。另外,美國乳製品業者亦認為目前 TPP 會員國之出口機會有限,而對紐西蘭開放乳製品市場其負面效應更大。雖然 TPP 第 11 回合諮商前, USDEC 並未像之前強烈要求排除乳製品項目,惟排除乳製品談判仍將是最終目標。

  產業界認為,倘 TPP 涵蓋可適度處理 Fonterra 壟斷之競爭條文,產業界會較願意在 TPP 談判最後關鍵時,提供適度市場開放之讓步。倘日本及加拿大等美國乳製品主要出口市場亦能加入 TPP 談判,出口業者也會較願意對市場開放議題做出讓步。全國牛奶生產者協會( National Milk Producers Federation, NMPF )亦支持整體 TPP 談判,並盼尋求更多市場開放之機會,呼應 USDEC 要求政府於 TPP 談判時處理紐西蘭政府獨惠 Fonterra 公司之出口利益,同時主張與紐西蘭談判應將乳製品排除,並呼籲 TPP 談判應將日本及加拿大納入,俾增加乳製品之市場開放機會。

(二)美國貿易代表署( USTR )之立場

  美國 TPP 談判官員尚未對是否願意探討競爭條文以遏制 Fonterra 之行為做出任何表示,亦未對業者表示將如何處理乳製品市場開放議題,僅表示 TPP 將是全面性( Comprehensive )之協定。 USTR 談判官員目前亦未將 USDEC 之呼籲列入與紐西蘭談判之正式討論議題, USTR 談判官員表示,行政部門將繼續與國會及產業利害關係人合作,評估乳製品及其他議題之最妥適處理方式。

  USTR 在 TPP 談判中,對處理具爭議之紐西蘭乳製品市場開放議題的立場仍不明確,可能與目前國會正在討論之預算刪減有關,倘政府因預算赤字刪減對乳製品產業之補貼,造成乳製品價格不穩定,恐亦將影響 USTR 談判之立場。基本上, USTR 談判官員認為,現階段紐西蘭仍要求美國立即且完全開放乳製品市場,是很不切實際也不合理之要求。在國會議員的壓力下,未來 USTR 談判官員即使未將乳製品完全排除,可預期的是對乳製品市場開放之程度勢必非常有限,且會採取關稅配額方式,並採取很長之關稅取消時程。此外, USTR 不想改變與澳洲自由貿易協定市場開放清單現況,對澳洲關切之糖的市場開放,將無法達到真正自由貿易,使 USTR 與紐西蘭乳製品市場開放談判是否能達到最終關稅均降為零,以達到真正自由貿易之 TPP 談判,仍是未定之數。

五 . 目前談判進度及後續可能發展

  美國在第 11 回合 TPP 談判中,提出乳製品市場開放之「初始回應( initial offer )」清單,惟 對 紐西蘭進一步擴大乳製品市場開放的程度非常有限,紐西蘭談判官員亦暸解 TPP 談判尚未到達後期,美國還未到必須嚴肅面對敏感乳製品市場開放問題之階段,爰對美國所提出之初始回應清單反應平淡。雙方談判官員僅就乳製品市場開放進行概念性討論,尚未針對實質議題進行詳細諮商。美國在乳製品產業團體強力要求排除對紐西蘭乳製品市場開放之壓力下,初始回應清單提供任何新的乳製品市場開放,均象徵著美國在市場開放跨出重要的一步。目前 USTR 官員未透露初始回應清單內容,也未透露是否有任何新的乳製品市場開放訊息,預計可能於本( 101 )年 5 月 8 日至 18 日在德州達拉斯舉行之下一回合 TPP 談判提出修正之回應清單,惟仍將取決於紐西蘭之態度及立場。

  至於 USDEC 推動美國 TPP 談判官員處理 Fonterra 壟斷之競爭條文,由於 Fonterra 並非國營企業( State-Owned Enterprise, SOE ),不受 TPP 談判 SOE 之規範,困難度很高,且可能會傷害到其他美國公司,引起其他產業團體關切,並未得到其他產業之支持。目前美國乳製品出口業者已聘請律師檢視有效之 TPP 競爭規則,預期恐將是 TPP 高難度議題,美國 TPP 談判代表必須很小心處理,以免在處理原屬相對容易之 SOE 規則時,反而因處理 Fonterra 而傷害到美國政府支持之企業。

  未來 USTR 可能運用多數農業利益相關團體,支持 TPP 談判採取不排除任何部門之立場,以應付國會議員及乳製品產業團體強力要求排除紐西蘭乳製品市場開放之壓力,維持追求 TPP 是高標準且涵蓋所有領域之全面性自由貿易協定。但主張全面開放市場之立場,並不表示農業部門所有產品最終關稅均降至零。由於美澳自由貿易協定將乳製品歸屬 TRQ 產品,並以 18 年逐步降稅達到市場完全開放,因此美國對紐西蘭乳製品市場開放,亦很可能採取很長時間逐步降低關稅之策略,或可能採取最終關稅不降至零而擴大關稅配額之策略。

  美國與紐西蘭乳製品市場開放議題複雜,另一重要原因為美國目前並無相對重要之優先市場開放產品,可以作為與紐西蘭乳製品市場開放之條件交換。 USTR 談判官員深知乳製品議題之敏感性, 由於 紐西蘭經濟規模小,且可以市場開放的項目很少,而 其 要求市場開放的項目均是敏感的農產品例如牛肉、羊肉、乳製品及水果等產品,與紐西蘭談判將可能 ” 雙輸 ” 。另鑑於聯邦政府財政赤字,及正在研議醞釀之新農業法案立法可能刪減部分乳製品價格支持計畫,美國酪農及乳製品業極力尋求自由貿易協定,以降低他國關稅及排除貿易障礙,提高市場占有率及產業利益,爰未來美國極可能採取擴大 TPP 之參與國,例如日本、加拿大、墨西哥等國之參與,達到美國農產品市場開放之利益。

  紐西蘭可以向美國要求進一步擴大市場開放之產品品項其實也不多,例如牛肉、羊肉及起司,紐西蘭配額數量都尚未進足,紐西蘭盼美國乳製品能立即完全市場開放,企圖創造其他加工乳製品市場機會,惟要達到此目標之困難度甚高。在眾多領域之談判尚未明朗之情況下,目前紐西蘭可能不想給美方太多壓力,避免導致美國在敏感性議題上過早讓步;另一可能是紐西蘭想堅持,達到起初具野心之全面性乳製品市場開放之目標。基本上,紐西蘭仍盼美國最後能同意乳製品市場完全開放而沒有任何例外,問題就在於如何達到及何時能達到。美國與紐西蘭將持續就乳製品市場開放議題進行雙邊諮商,預期不會很快有結果。另 Fonterra 公司目前以合作社方式經營,腹地延伸至其他國家,未來在 TPP 談判乳製品之原產地規則諮商,亦 很 值得注意觀察。

六 . 結語

  綜觀 TPP 談判中乳製品市場開放議題受到矚目,惟因我國乳製品產業規模較小,生產成本亦較紐西蘭、美國等國家為高,主要以進口為主,倘進一步市場開放,宜謹慎研擬對國內產業的影響。 2011 年我國乳製品自紐西蘭進口約占總進口量之 45% ,自美國進口約占總進口量之 8% 。由於紐西蘭囿於可以增加之牧草地有限,因此乳製品生產可以增加之數量有限,倘美國在 TPP 談判中將紐西蘭乳製品排除,紐西蘭乳製品可能轉而出口至我國在內之亞洲市場,對於乳製品淨進口之我國,可能具有價格優勢,可作為未來談判分析問題研擬對策之參考。

  我國努力爭取加入 TPP ,是馬總統倡議黃金十年「活力經濟」之重要政策綱領。美國強調 TPP 為一「高標準」之 FTA ,對於農產品自由化亦採高標準,此意味著我國要爭取參與,宜應及早評估國內農業及各項農產品貿易可能受到之衝擊,分析談判中可能遇到之問題,研擬完善之因應對策,逐步加速推動。

參考文獻

1. Inside U.S. Trade, 2012 March 9. U.S.- New Zealand Far From Detailed Dairy Market Access Negotiations.

2. National Milk Producers Federation. 2012 Feb. 26 National Milk Producers Federation Opposes New Zealand Dairy Trade Practices.

3. U.S. Dairy Export Council. 2012 Feb.23. Executive Summary, Report on New Zealand Dairy Industry’s Anti-competitive Practices & Impact on U. S. Dairy Exports.

4. 許峻賓 , 2011, TPP 的發展與我國參與的可能性 , APEC 通訊 144 期 , 中華台北 APEC 研究中心

5. 林麗芳 , 2011, 美國參與「跨太平洋策略經濟夥伴協定( TPP )」諮商農業議題研析 , 農政與農情 , 225:93-95

表 1 過去五年美國乳製品進出口情形

年份

進 口

出 口

數量(公噸)

金額(千美元)

數量(公噸)

金額(千美元)

2007

819,389

2,841,781

1,214,725

2,978,228

2008

735,399

3,074,854

1,374,612

3,752,732

2009

667,051

2,471,905

1,153,883

2,235,082

2010

594,747

2,480,735

1,602,239

3,690,366

2011

589,072

2,793,487

1,731,820

4,779,278

(資料來源:美國農業部)

表 2 過去五年美國進口紐西蘭乳製品概況

 

年份

數量(公噸)

占進口總量 %

金額(千美元)

占進口總金額 %

2007

201,058

24.5

715,272

25.2

2008

145,368

19.8

719,215

23.4

2009

156,632

23.5

592,919

24.0

2010

94,583

15.9

476,467

19.2

2011

89,412

15.2

561,005

20.1

(資料來源:美國農業部)

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