中華民國常駐世界貿易組織代表團秘書 李婉如

壹 . 前言

　　依據世界貿易組織（ WTO ）文件 WT/L/161 「部長會議與總理事會議議事程序」附件 3 準則，政府間國際組織（ international intergovernmental organizations ）代表得以觀察員資格受邀參加部長會議及總理事會議，俾該等國際組織追蹤涉及其直接利益議題之討論，爰觀察員組織參與 WTO 場域活動頻繁亦有某種程度之影響力。

　　近期於 WTO 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫（ SPS ）委員會與技術性貿易障礙（ TBT ）委員例會屢見觀察員國際組織之發言與其於 WTO 場域角色定位，引發會員辯論與爭議。例如第 52 次 SPS 委員會議（ 2011 年 10 月），美國與歐盟對印度之新型流感（ H1N1 ）限制措施提出特殊貿易關切議題，會中因觀察員國際組織世界動物衛生組織（ OIE ）認為印度之風險評估報告不具科學適當性之發言，衍生會員對議事規則、程序問題與觀察員組織角色之攻防，當事國印度對 OIE 有無權限評價且公開會員報告強烈質疑，強調 OIE 於 SPS 委員會議提出評論之作法不合體制，另若干會員亦提出 3 姊妹國際組織（食品法典委員會 Codex 、國際植物保護公約 IPPC 及 OIE ）公布對會員風險評估報告之評論恐造成相當之影響，而委員會請國際組織評論與表態之作法是否恰當，利弊得失難料，攸關體制問題，應審慎處理，主席遂建議會外各方諮商尋求解決方案，暫時擱置本議題之爭議。在第 56 次 TBT 委員會議（ 2011 年 11 月）也有類似狀況發生，會員對澳洲香菸簡式包裝法案 2011 （ Tobacco Plain Packaging Bill 2011 ）提出特殊貿易關切，一方是煙草生產與輸出會員質疑澳洲採取該措施之科學合理性，認為應尋求較少貿易限制之替代方案，另一方若干會員包括挪威、烏拉圭、紐西蘭等支持其保護國民健康之立法目的與手段，至歐盟、香港及中國大陸則持保留態度，認為澳洲應採取立法目的與手段平衡之措施，並回應會員疑問，而同時世界衛生組織（ WHO ）以觀察員國際組織資格，應邀說明其煙草防治公約架構以及煙草造成之嚴重健康問題，形同間接表態支持澳洲之措施，其發言隨即遭宏都拉斯、墨西哥、多明尼加及辛巴威等會員質疑，渠等認為觀察員國際組織無權評論會員之措施是否符合 WTO 協定。

　　鑒於我國尚非所有 SPS 協定指定之 3 姊妹國際標準制訂組織會員，為避免我因觀察員組織之發言或評斷造成權益受損，爰研析 WTO 現行觀察員組織規範，及 SPS 協定與委員會對觀察員組織相關規定，以資未來因應參考。

貳 . WTO 觀察員國際組織參與會議規範

　　依據文件 WT/L/161 附件 3 「政府間國際組織於 WTO 之觀察員地位」，規範 WTO 內觀察員國際組織相關事務，敘明觀察員國際組織資格申請條件、程序、審議、互動、簽署協議、文件分享、參與程度等，其開宗明義： WTO 內政府間觀察員國際組織資格之目的，係使渠等組織得以追蹤涉及其直接利益事務之討論（ The purpose of observer status for international intergovernmental organizations （ hereafter referred to as "organizations" ） in the WTO is to enable these organizations to follow discussions therein on matters of direct interest to them. ）。因此「涉及其直接利益事務」以及「追蹤」之定義，某種程度界定了觀察員國際組織在 WTO 場域之定位與參與程度。

　　此外 WT/L/161 附件 3 段落 8 亦規範：已獲授與觀察員資格之國際組織代表，得受邀於各該會議中，一般在會員之後發言，除非特別受邀，觀察員國際組織發言權不包括分送文件、提出議案或參與決策權（ Representatives of organizations accorded observer status may be invited to speak at meetings of the bodies to which they are observers normally after Members of that body have spoken. The right to speak does not include the right to circulate papers or to make proposals, unless an organization is specifically invited to do so, nor to participate in decision-making. ）。因此大體而言，觀察員國際組織不涉及 WTO 場域之決策。

參 . SPS 委員會觀察員國際組織之參與

　　依據 1995 年 3 月第 1 次 SPS 委員會採認之「 SPS 委員會工作程序（ Working Procedures of the Committee ）」 G/SPS/1 段落 7 ：國際食品法典委員會、世界動物衛生組織代表及國際植物保護公約秘書處，俟總理事會最終決定，將受邀以觀察員國際組織資格參加會議；其他政府間國際組織代表，得依據總理事會將採認之準則，以觀察員國際組織資格，受委員會邀請參加會議。惟適當時，委員會得決定舉開僅限會員參加之會議（ Representatives of the FAO/WHO Codex Alimentarius Commission （ Codex ） , the Office international des epizooties （ OIE ） and the FAO Secretariat for the International Plant Protection Convention （ IPPC ） will be invited to attend meetings as observers, pending the final decision by the General Council. Representatives of other international intergovernmental organizations may be invited by the Committee to attend meetings as observers in accordance with the guidelines to be adopted by the General Council. Notwithstanding the above, the Committee may, as appropriate, decide to hold restricted sessions with participation of Members only ）。因此 3 姊妹國際組織旋即據以參加 SPS 委員會議，惟其參與模式並未如「其他政府間國際組織」特別敘明需依據總理事會採認之準則，即 WT/L/161 附件 3 規範行之，從而衍生會員對其參與程度之爭議。

　　此外 SPS 協定第 12.3 條敘明「 SPS 委員會應與檢驗及防檢疫保護相關之國際組織，特別是與 Codex 、 OIE 及 IPPC 「保持密切聯繫」，以在執行本協定之行政管理上獲取最適用之科學性與技術性意見，以及避免行政上不必要之重複」，明白授予 3 姊妹國際組織參與 SPS 委員會之重要技術與科學專業角色。因此前述 SPS 委員會議中印度質疑 OIE 評論並公開其風險評估報告之作為，扭曲並逾越了觀察員國際組織之角色與權限，並非無的放矢，惟美歐等會員運用 OIE 專業科學評論以強化其論述之做法亦非毫無根據。

　　關於 3 姊妹國際組織目前與 WTO 簽署協定者僅 OIE （詳文件 WT/L/272 ），該協定內容包括合作與諮商、參與、資訊與文件交換、行動、宣告無效及修正等條款。雙方參與彼此會議或活動模式詳述於段落 2 至 4 ，段落 2 指出，除僅限 WTO 會員參加之會議外， OIE 代表應受邀參加 WTO/SPS 委員會議，無票決權，以商議涉及 OIE 利益之議程項目（ Representatives of the OIE shall be invited to attend meetings of the Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures of the WTO and to participate, without voting rights, in deliberations on items of the agenda in which the OIE has an interest, with the exception of meetings limited to the delegates of WTO Members. ）。據此協定，如前述 SPS 委員會議中印度要求 OIE 應遵循該等規範，僅應評論涉及 OIE 自身利益議題，無其他評論權，亦即無評論或公開會員風險評估報告之權限，批評 OIE 作法已扭曲觀察員國際組織之角色，將造成 WTO 體制性影響。至 OIE 代表於前次 SPS 委員會議之評論與判斷是否逾越權限或妥適，鑒於現有規範並無明確規定仍無定論。

　　又查 3 姊妹國際組織中， Codex 並無會員爭端解決機制，亦無判斷會員之標準是否符合國際標準之程序，且尚無食品安全風險評估之國際標準；而 IPPC 所制訂之國際標準係屬通則性，惟 IPPC 具有一技術階層、中性之爭端解決體制，締約會員可依據風險評估以判斷植物檢疫限制措施之合理性，惟其結論不具拘束性。 OIE 則有會員間非正式、自願性爭端調解程序。爰依據 3 姊妹國際組織本身之規範，即便設有爭端解決機制，亦為自願性且無拘束效力。是以 OIE 於前述 SPS 委員會議中對會員風險評估報告之評論，是否逾越其組織任務與權限，以及自願且無拘束效力之爭端調解原則， OIE 會員未來實有必要審視檢討。

　　又依據 SPS 協定第 11.2 條，「當本協定下之爭端涉及科學或技術問題時，仲裁小組應向經與爭端各方諮商後選定專家徵詢意見，為此目的，仲裁小組可視情形在爭端的任一方請求下，或小組自動設置一技術專家諮議小組，或諮商相關國際組織」。爰 3 姊妹國際組織，雖為觀察員，經由 WTO 正式爭端解決程序，亦有參與爭端解決機制提出專業評論或諮詢機會，惟渠等參與爭端解決程序與例行委員會議之法律依據、角色與分際似不可亦不應相提並論。

肆 . 結語

　　觀察現有 WTO 文件對觀察員國際組織參與 WTO 相關會議僅作概要、原則性之規範，當會員權益受影響或衍生體制性問題時，會員才有進一步研擬或檢討運作準則之省思與機會，例如 TBT 委員會議中 WHO 對煙草議題之涉入，以及 SPS 委員會議中 OIE 對會員風險評估報告之公開評論等事件，著實提供會員重新審視觀察員國際組織參與模式與角色定位等機會。鑒於我國並非 IPPC 以及 Codex 之締約成員， 3 姊妹國際組織在 WTO 之角色、參與模式與提出評論，可能影響非成員甚至締約會員（例如印度為 OIE 會員，卻對 OIE 於 SPS 委員會之評論事前一無所悉或徵詢其同意）包括我國之權益。另，美國與智利前於第 52 次 SPS 委員會議中，針對觀察員國際組織定位與角色，提出體制性檢討之意見，渠等亦有意研擬相關準則交付委員會討論，本議題未來發展應持續追蹤審慎評估，以確保我國權益。