防檢局 廖鴻仁

一. 前言

　　國際間通行之貨物與產品標準對國際貿易具有舉足輕重之影響，而世界貿易組織（ WTO ）以往通常關注於國際標準制定組織所訂標準，以及會員政府實施之強制性法規，然而自從開發中國家在 WTO 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫（ SPS ）委員會對私部門標準提出關切以來，私營企業標準（ private standards ）已成為 WTO/SPS 委員會之常規議題。私營企業標準要求生產者供應之農產品或食品須符合其規定，此類規定常與食品安全、動植物健康或動物福利有關，有時亦涉及品質規格、勞工安全、環境、社會或道德等議題。因其比官方或國際標準更為複雜與嚴格，且因其不受 WTO/SPS 協定約束，在科學證據、透明化、同等效力等方面亦違背 SPS 協定原則，可視為一套新的國際間農產品與食品貿易障礙。因此開發中會員遂要求 SPS 委員會對私營企業標準建立監管機制，以排除其影響貿易之不公平現象，然而官方主管機關是否有權介入私部門未違反法律規定之市場商業行為，仍為會員間討論爭議重點。此外，當前我國亟欲推廣我優質農產品行銷全球，對於國際間私營企業標準對農產品貿易之影響，應有進一步瞭解以為因應。

二. 全球與 SPS 有關私營企業標準現況

　　根據聯合國貿易暨發展會議（ UNCTAD ）研究指出，全球目前已有超過 400 種以上私營企業標準或制度，且持續增加中。其規範對象並非針對單一國家、地理區域或發展程度，涵蓋產品種類通常為水果、蔬菜、茶、咖啡與糖，在某些區域亦涉及動物產品。私營企業標準發展起源包括消費者高度關切食品安全問題、企業應善盡預防食品風險義務（ due diligence ）、企業社會責任（ corporate social responsibility ）興起、全球農產品與食品供應鏈整合、跨國超市與食品企業擴張等因素。

私營企業標準制度依其制定者與適用範圍性質，可分為個別業者制度、集合式全國性制度與集合式國際性制度（如表 1 ）。除此分類方法外，亦可以生產過程中運出產地之前或之後作為分類，例如 全球良好農業規範（ GLOBALG.A.P. ）主要規範產地生產標準，而英國零售商協會全球食品標準（ BRC ）與國際食品 標準（ IFS ） 之認證標的則為包裝與加工設施。亦有以企業對企業或企業對消費者提供可辨識之特別商標作為分類，例如 全球良好農業規範提供零售商採購通過驗證生產者供應之產品， 法國紅標品質認證（ Label Rouge ）則在包裝上呈現其認證標誌供消費者選購。

表 1 私營企業標準種類與舉例

資料來源：聯合國貿易暨發展會議（ UNCTAD ）， 2007 年

　　私營企業制定其產品採購條件規範，其性質非屬法律規範不具強制性，純為生產者或供應商自願遵從之選擇，但對於無法符合這些標準的生產者，零售商自然將其排除於產品供應鏈外，轉而向有能力達到私營企業標準要件之生產者尋求產品供應，此種市場排擠效應迫使生產者為求自保，避免在國際市場無立足之地，不得不努力爭取這些標準的認證，此時私營企業標準便具有「實質上強制力」的性質。

　　為符合這些規則與障礙，生產者必須更新硬體設施、詳實記錄生產流程、負擔初始與例行之第三方認證費用、提高產品可追溯性，導致增加成本支出而減少獲利，對於開發中或低度開發國家不具市場經濟規模之中小型農戶尤其不利，因為這些生產者大都缺乏足夠的資金與專業知識，其國內亦缺乏完善的基礎建設來支持其通過私營標準認證。倘小型生產者遲遲無法通過私營企業標準認證，農產品的供應勢必漸漸集中於有資金與技術為後盾之大型生產者，然開發中國家以小型農業生產者居多，長此以往，將影響開發中國家小型農戶生計，進而造成貧窮落後與糧食安全等衍生問題。

　　私營企業標準或制度具有多樣性質，其範圍可能涉及食品安全、環境保護、勞工安全、生態維護、動物福利等，部分領域實際上已超越 SPS 協定範圍。另外私營企業標準乃由非官方機構或業者基於市場導向、企業責任或成本考量自行發展，在不違背相關法律規定情況下，官方主政機關並無管理依據，此點亦為 SPS 委員會討論時會員無法獲致共識之歧異點。

三. 私營企業標準影響農產品貿易案例分析

　　SPS 委員會於 2008 年 10 月分送會員問卷，蒐集會員對本議題相關資訊與徵求案例經驗，根據會員回應資料顯示（ G/SPS/GEN/932/Rev.1 ），受到較多關切與質疑之國際性私營企業標準依序分別為全球良好農業規範、 ISO 9000 、 ISO 22000 、食品安全品質標準（ SQF ）與危害分析與重要管制點（ HACCP ）。在全國性私營企業標準部分，受到最多關切者為英國零售商協會全球食品標準（ BRC ）、智利 GAP 、肯亞 GAP 、紐西蘭 GAP 與瑞士 GAP ，後四者皆為與全球良好農業規範接軌之認證體系。在個別業者制定標準部分，會員回應關切最多者為特易購之自然嚴選，亦有會員關切阿爾迪公司（ Aldi ）、家樂福、 Edeka/Netto 連鎖超市、亨氏食品公司（ Heinz ）、 Lidl 連鎖超市、瑪莎百貨（ Marks & Spencer ）、麥當勞、 Metro 、 Norma 、 Plus 、 Rewe 、 Tegut 與 Tengelman 等大型連鎖食品銷售集團。另外部分會員回應之關切資料涉及環保議題（例如雨林聯盟認證）或政府官方標準，並不屬於 SPS 委員會本次研究討論範圍，惟此現象亦可解讀為民間生產者面臨各式各樣標準規範時，實難以分辨其到底係由私營企業、政府機關或是環保聯盟所制定，由此可見私營企業標準之繁雜性質。

　　經濟合作與發展組織（ Organization for Economic Cooperation and Development, OECD ）曾於 2006 年，研究智利、南非、秘魯與迦納等 4 國農產品出口受私營企業標準影響情形，訪問各國農產品生產者與出口商，瞭解其產品須符合之私營標準認證所面臨之困難與可獲得益處，簡述如下：

（一）出口商面臨困難部分：保存生產者提供之紀錄、面對不同標準系統之管理，認證作業（尤其針對「良好農業規範」）、調整心態以適合市場需求、維持高品質食品標準、對特定供應物流執行彈性供貨管理。

（二）生產者面臨困難部分：收成、加工、包裝、運輸與冷凍物流等作業須符合食品安全規定、化學物質最大殘留容許量與微生物管控、農藥選擇與申請、增進實驗室設備與檢測技術、建立紀錄保存與追溯系統、工作者安全與衛生習慣不易更改、建物與設備升級投資、國外市場官方法規與私營企業標準調和。

（三）在私營標準認證的益處方面，受訪者認為最大好處是可將產品推入國際市場供應鏈，獲得與先進國家建立長期貿易關係機會、增進農藥使用安全減少成本、增進員工衛生與健康、減低環境負擔。研究指出，當開發中國家生產者相關投資與技術跨過某一門檻之後，業者因為符合標準進入全球供應鏈，將超越其他競爭者而佔據市場獲取利益。

四. WTO/SPS 委員會討論過程

　　2005 年 6 月聖文森對其輸出英國之香蕉需符合歐盟良好農業規範（ EUREPG.A.P. ，現更名為全球良好農業規範 GLOBALG.A.P. ）提出特殊貿易關切議題，此後包括阿根廷、巴西、古巴、多明尼加、厄瓜多、埃及、印尼、牙買加、墨西哥、肯亞、秘魯、南非等中南美洲與非洲開發中國家呼應其訴求，對於遵循私營企業標準提高成本、中小企業無法負荷、制訂程序不透明、不調和、超越國際標準、無申訴管道等問題提出諸多關切。剛開始 WTO 會員對於私營企業標準之定義、範疇、與 SPS 協定之關係等基本認知尚無共識，討論結果呈現正反兩極意見。

　　WTO 秘書處於 2007 年 1 月以 G/SPS/GEN/746 報告文件，提供 SPS 委員會下列可能討論方向建議：

（一）非政府單位遵守訂定合理措施原則： SPS 協定第 13 條規定：「會員應採取合理可行的措施，以確保其境內之非政府單位（ non-governmental entities ）及區域性機構中具有會員身分之有關成員，均遵從協定的相關條款 … 」，由於 SPS 協定並未定義何謂「非政府單位」，以及此條文要求會員應採取之「合理可行的措施」為何，對此條文之法理解釋與是否訂定執行準則， SPS 委員會目前尚在討論中。

（二）私營企業標準與 WTO 協定及 SPS 委員會之關係： TBT 協定對標準之擬訂、採行與適用制訂了良好作業典範（ Code of Good Practice ），此點 SPS 協定則無。因此當聖文森對歐盟良好農業規範提出特殊貿易關切時，部分會員建議 SPS 委員會應對 TBT 協定良好作業典範條文作出解釋，以補足 SPS 協定第 13 條「合理可行的措施」定義不明之問題。

（三）同等效力與私營企業標準：從控制食品風險的角度來討論，各式標準之共通目標皆為提升產品品質與食品安全，因此亦有相互比較之標竿學習（ benchmarking ）現象，並產生調和效應（ harmonization ），惟調和並不等於具同等效力（ equivalence ），此部分可參考 SPS 委員會通過之同等效力決議文（ G/SPS/19/Rev.2 ）。

　　SPS 委員會於 2008 年分送會員問卷，蒐集相關資訊與徵求案例經驗，同時成立「特別工作小組」討論解決方案，該工作小組聚焦於呈現私營企業標準之正面與負面效應、確認 SPS 委員會針對減少負面效果應採取何種措施、採行這些措施之順序、並確保此等措施最快能達到之效果，以建立永久機制監控可能造成貿易限制之 SPS 相關私營企業標準。

　　本議題推動至今 SPS 委員會已通過 5 項行動方案（ G/SPS/55 ），另未具共識之其他 7 項（ 6 至 12 項）行動方案則尚待討論（如表 2 ），現為該委員會例會期間非正式會議之重要討論議題。此 12 項行動方案，前 6 項多可於 SPS 協定範疇內運作，後 6 項則可能超越 SPS 協定範疇，有增加會員額外義務之虞，或涉及政府無管轄權之市場商業運作。

表 2 與 SPS 有關私營企業標準相關行動方案

　　觀察各會員發言立場，開發中會員倘屬於農產品輸出國家，多認為政府有義務管理私營企業制定與 SPS 有關之標準，已開發國家則主張政府僅對 SPS 協定相關之 SPS 措施有管理義務，私營企業為市場導向之商業行為，政府無涉入之權力，兩大陣營在討論本議題時壁壘分明。

五. 結語

　　目前 SPS 委員會非正式會議仍在討論如何落實執行已通過之 5 項行動方案，其中以行動方案 1 有關如何界定與 SPS 有關私營企業標準之工作定義最受關注，因未來所有與本案有關之後續討論皆會限制在該定義範圍內，可謂雙方陣營攻防重點。未來本議題之實質進展仍待觀察，對於任何可能增加 SPS 協定義務之運作與企圖，我國實應高度關注。此外，依據 WTO 會員回復秘書處問卷內容及 OECD 針對 4 個開發中國家之研究案例可知，全球良好農業規範為目前全球最重要且影響範圍最大之國際性私營企業標準，在全球與 SPS 有關私營企業標準逐漸形成自願性標準趨勢時，研析瞭解私營企業標準議題與全球良好農業規範對我農產品輸出之具體影響，或順應潮流發展與其接軌之認驗證體系，實為當前應持續關注與探討之重要課題。

六. 參考資料

1. Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Note by TheSecretariat: Private Standards and The SPS Agreement, WTO Doc. G/SPS/GEN/746, 24 Jan. 2007. 　

2. Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Communication from the United Nations Conference on Trade and Development （ UNCTAD ） : Typology of Global Standards , WTO Doc. G/SPS/GEN/760, 26 Feb. 2007.

3. Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Note by The Secretariat: Effects of SPS-related Private Standards – Compilation of Rules , WTO Doc.G/SPS/GEN/932/Rev.1, 10 Dec. 2009.

4. Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Report of the Ad Hoc Working Group on SPS-related Private Standards to the SPS Committee, WTO Doc.G/SPS/W/256, 3 March 2011.

5. Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Decision of the Committee: Actions Regarding SPS-related Private Standards, WTO Doc.G/SPS/55, 6 April 2011.

6. Organization for Economic Cooperation and Development, Final Report on Private Standards and the Shaping of the Agro-Food System, OECD Doc. AGR/CA/APM （ 2006 ） 9/FINAL, 31 July 2006.

7. Organization for Economic Cooperation and Development, Private Standard Schemes and Developing Country Access to Global Value Chains: Challenges and Opportunities Emerging from four Case Studies, OECD Doc. AGR/CA/APM （ 2006 ） 20/FINAL, 3 Aug. 2007.