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國際貿易與外來入侵種研討會紀實

防檢局 廖鴻仁

壹 . 前言

  標準與貿易發展基金會( Standards and Trade Development Facility, STDF )於 101 年 7 月 12 日至 13 日聯合世界動物衛生組織( OIE )及國際植物保護公約( IPPC ),在瑞士日內瓦舉辦「國際貿易與外來入侵種研討會」,邀請來自相關國際組織 7 位講師報告其在制定貿易規範與維護生物多樣性方面的工作情形及研究成果,並由 21 位與談專家針對各項研討專題與世界貿易組織( WTO )會員共同討論以獲致具體建議。經查 STDF 創立宗旨在協助開發中國家改善其 SPS 能力,維護其農業生產環境與促進農產貿易發展,減少貧窮問題,以及兼顧糧食安全及環境保護等議題,本次研討會結合 WTO 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫( SPS )措施協定與聯合國生物多樣性公約( Convention on Biological Diversity, CBD )二項有關貿易與外來入侵種之國際協定,期能在國家與區域階層合作對抗外來入侵種的威脅。研討會首先研析相關國際規範間的隔閡與漏洞,目的在透過瞭解以周全相關國際管理標準與規範,並回顧各項抵禦入侵種、有害生物與疫病能力的相關倡議,及討論 WTO 會員未來共同挑戰,最後提出促進國際組織合作制定相關標準與提升各國 SPS 執行能力等數項建議。

貳 . 貿易與外來入侵種之關係

  「外來入侵種( invasive alien species )」是指在有心或無意的狀況下,物種被人類引進至非其自然分布的地區,並進而立足、繁衍與擴散,損害人類與 原有 物種的利益,其對於農業作物、原生種與野生動物的威脅,包含食物競爭、散播疾病與成為新的捕食者( predator )。

  目前外來入侵種已公認對全球生態環境、農業經濟造成重大影響,對生物多樣性的威脅僅次於自然棲息地破壞。而外來入侵種會成為全球性課題,主要原因為國際間貨品貿易的盛行,包含直接輸入新種,例如輸入經濟動物或穀物、寵物、觀賞植物,甚至輸入新的捕食者以控制有害生物( pest ),或間接透過運輸貨物時無意散播新種生物。

  當世界人口激增,人類往來與貨物交換活動日趨頻繁,引進外來種的案例越來越多,速度也越來越快(如圖 1 ),外來入侵種的問題亦日趨複雜與嚴重,在基因、物種與生態系等各個層面,對於環境與社會經濟造成不可逆的影響。管理外來入侵種的成本包括直接投注於預防、防治與撲滅的費用,亦包括其造成生態影響衍生的間接損失與成本。

參 . SPS 協定與防範外來入侵種

  動植物及其產品貿易規範與外來入侵種管理分屬不同國際組織運作範圍, WTO 透過 SPS 協定來促進國際農產品貿易,規範會員對於輸入食品與農產品採行之檢驗與防檢疫措施必須有客觀合理依據,不得依主觀認定來採行武斷或恣意的貿易限制措施。外來入侵種則屬於 CBD 的跨領域議題( cross-cutting issue ), CBD 之公約簽署目標包含保育生物多樣性、永續利用其組成、公平合理分享由遺傳資源所產生的效益。由於 SPS 協定係維護食品安全與動植物健康的貿易規範,與保護生物多樣性之關係目前仍不明確,研討會遂針對此項課題盤點相關議題如下:

一 . 預防性原則之運用

  2002 年 CBD 第 6 屆締約國大會通過有關外來入侵種預防、引進與減輕其影響的 15 項指導原則( guiding principle ),其中第 1 項指導原則即為「 預防性原則」 (precautionary principle ),意即在面對生物多樣性存在顯著下降與消失的威脅,科學上的不確定性不應成為延遲或減少執行紓緩威脅措施之理由,盼能達到預防勝於治療的效果。相對而言, SPS 協定強調 WTO 會員須具備合理的科學證據與風險評估,方能採行相關 SPS 措施,例外情形規範於 SPS 協定第 5.7 條,只有當相關的科學證據不充分時,會員方能「暫時」採行某些 SPS 措施,並須設法取得更多資訊且應在合理期限內重行檢討。由此可見 SPS 協定為了避免會員採行措施造成非關稅貿易障礙,在運用預防性原則時自然較 CBD 更為嚴格,當科學上存在不確定性時,可能發生貿易行為優先於防範入侵種之情形。

二 . 國際植物保護公約( IPPC )與防範外來入侵種

  IPPC 為 SPS 協定認可之國際植物防檢疫標準制定組織,其簽署宗旨即在保護全球植物資源,避免有害生物散播與入侵危及植物健康,與藉由維護生物多樣性以保護自然環境等,可見其設立宗旨與 CBD 不謀而合,因此 IPPC 在保護植物免受外來入侵種威脅的工作方面相當明確與卓越。慮及外來入侵種對植物健康之顯著衝擊, IPPC 制定多項國際植物防疫檢疫措施標準( ISPM )供 WTO 會員遵循,與會 IPPC 代表報告 IPPC 條約內容與各項 ISPM 符合前述 CBD 通過之 15 項對抗外來入侵種指導原則(如附表),並說明 IPPC 近來研訂與外來入侵種有關之 ISPM ,包括植物檢疫有害生物風險分析、降低有害生物伴隨船隻與海運貨櫃移動、降低有害生物伴隨飛機與空運貨櫃移動、國際航行時存在有害生物風險廢棄物之使用與棄置安全規範等。

三 . 世界動物衛生組織( OIE )與防範外來入侵種

  OIE 為 SPS 協定認可之國際動物防檢疫標準制定組織,成立宗旨在促進國際合作,共同預防、控制、撲滅動物疫病與人畜共通傳染病,並進行動物、獸醫等學術交流研究,以及監督與即時通報動物疫情。相對於 IPPC 而言, OIE 成立之初便未將防治外來入侵種列為其工作項目,所公布的重要標準包括陸生動物衛生法典、水生動物衛生法典、陸生動物診斷試驗與疫苗手冊、水生動物診斷試驗手冊,皆以動物疫病與病原作為防治標的,而非針對個體生物進行防治,因此 OIE 並未發展防治外來入侵動物的國際標準。事實上除了經 IPPC 規範為植物有害生物的少數動物以外,針對外來入侵動物的國際標準顯然付之闕如,學者稱此為國際法規架構對於防治外來入侵動物的漏洞( gap )。

  對此 OIE 代表說明其近來針對防治外來入侵動物執行的相關工作,包括與 WTO 及 CBD 合作制定「評估非原生動物風險準則」,及執行強化會員獸醫體系計畫。雖然前述工作尚未發展為具法律強制性的國際標準,然而提出非原生動物輸入風險分析建議與原則,及強化獸醫體系能力以管理入侵動物風險,顯示 OIE 正逐漸重視並將外來入侵動物視為會引發疫病與減少原生動物族群的原因,且開始著手研擬相關準則與建議。惟與會學者亦指出,倘 OIE 會員認為 OIE 應該對於防治全球外來入侵動物散播作出更積極具體的貢獻,例如建立強制性國際標準,則 OIE 有必要擴大其宗旨以符需求,第一步即應修訂「動物健康」的定義,以擴張其「保護與促進動物健康」之工作內容,並尋求財務與專業的支持,方能順利推動相關訂定國際標準之工作計畫。

肆 . 國際協定或組織之間重疊的任務

  有關 SPS 、 CBD 、 IPPC 與 OIE 之間任務重疊的關係,與會學者以簡單的圖示說明(如圖 2 ),其中 IPPC 與 CBD 及 SPS 之間重疊的工作,有助於建立協調的貿易規範以控制入侵種並避免形成貿易保護主義。對於 OIE 與 CBD 二者因建立宗旨差異所造成的國際標準漏洞,學者則提出三項解決方案,分別為「 OIE 擴大宗旨以管理外來入侵動物」、「各國際組織依職權範圍協調合作管理外來入侵動物」及「建立新的國際組織管理外來入侵動物」,其中以維持現有國際組織架構,由 OIE 擴張其「保護與促進動物健康」的界限,將外來入侵動物納入 OIE 權責範圍,為實務上較為可行之方案。

伍 . 研討會建議

  研討會強調各國執行 SPS 能力為處理外來入侵種風險之第一道防線,爰提出下列數項行動建議,以更有效解決外來入侵種問題:

一 . 促進國際組織共同合作,支持與強化彼此執行 SPS 協定與 CBD 之能力。

二 . 確認現存國際標準能被各國確實執行,避免貿易行為散播有害性入侵物種,並檢視與發展新的標準。

三 . 提高各國(特別針對開發中國家)執行科學性風險分析能力。

四 . 促進各國政府內部、國際間與區域間的政府機關與機構之協調工作。相關機關與機構負責業務範圍包括法規執行、海關、農林漁牧產品貿易與環境保護。

五 . 強化公私部門合作。

六 . 提升公眾與政治對於防範入侵種之意識。

七 . 研究與應對新興網際網路商品貿易之潛在風險。

陸 . 結語

  入侵種對於社會、經濟、生態環境、人類健康所造成的影響,在上個世紀末即受到國際社會重視,因此 1992 年各國簽訂之 CBD 第 8 條( h )款即明確要求締約國應儘可能適當地「防止引進、控制或清除那些威脅到生態系統、 棲地或物種的外來物種」。 我國雖非 CBD 締約國,但在 2002 年加入 WTO 後,可利用此貿易管理平台瞭解與參與國際組織間合作防杜入侵種的相關貿易標準與工作計畫,畢竟貿易係造成外來入侵種傳播的重要途徑。除此之外, 入侵種管理亦須仰賴全民建立共識與配合,勿攜帶或走私動植物或其產品入境,方能維護臺灣之生物多樣性,並確保農漁業生產環境安全。

註:研討會資料與錄音可於 STDF 網站 http://www.standardsfacility.org/en/TAIASAgenda.htm 下載。

圖 1 國際間貨物貿易與外來入侵種成長量趨勢比較圖(資料來源: Hulme PE, 2009 )

圖 1 國際間貨物貿易與外來入侵種成長量趨勢比較圖(資料來源: Hulme PE, 2009 )

圖 2 相關國際組織防杜外來入侵種任務關係圖(資料來源: http://www.standardsfacility.org )

圖 2 相關國際組織防杜外來入侵種任務關係圖(資料來源: http://www.standardsfacility.org )

附表  CBD防範外來入侵種指導原則與IPPC條款及ISPMs對照表

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