農糧署 林美華．莊岳峰．曾玫菁

壹 . 前言

　　近年來氣候異常，造成國際糧食供應不穩定，反觀國內農地休耕，政府每年動支百億元輔導費用，未充分利用農地價值，應設法改善。 在糧食供應不足的 60 年代，稻米政策以鼓勵增產達「自給自足」為目標，但隨著國人飲食多元化，稻米消費逐年降低，為紓緩倉容及公糧稻穀收購之資金壓力，政府自 73 年起推動「稻米生產及稻田轉作計畫」，輔導稻田轉作休耕，以調整國內稻米生產達「產銷平衡」。至 86 年起因應 加入世界貿易組織（ WTO ）開放稻米進口及調降農業境內支持（ AMS ） 20% 規範，必須視國內需求量與進口量妥善規劃稻米產業達「供需平衡」，並對於不具國際競爭力之保價雜糧及原料甘蔗二項產業，一併調降生產面積及調整產業結構，爰 推動「水旱田利用調整後續計畫」， 積極輔導水稻、保價雜糧及契作甘蔗田辦理符合 WTO 規範之綠色措施，包括輪作無產銷之虞且具地區性特產農作物、種植綠肥、景觀或能源作物等，以兼顧生產、生活、生態等三生功能，及維護農業多功能性與農民收益。在政府及民間協力下，確實達到穩定國內稻米供應，安定農村經濟，削減農業境內支持，兼顧農業三生功能等效益。（圖 1 ）

　　鑑於國際糧食供應不穩定及價格持續上漲，自 98 年起調整計畫，提高契作飼料玉米、牧草及青割玉米等進口替代作物給付，及於同年 5 月實施「小地主大佃農」政策，鼓勵專業農民或農民團體承租農地擴大經營規模及提高效率，並於 100 年起推動「稻田多元化利用計畫」，鼓勵種植飼料、芻料等進口替代作物，或造林、辦理翻耕蓄水等生產環境維護措施，提高農田多元利用價值。惟面對全球化氣候變遷造成生產不穩定性及全球貿易自由化趨勢，在檢視臺灣農業的發展困境，如耕地面積零碎化、農業人口高齡及兼業化、缺乏經營效能及國際競爭力等不利因素，如何加速調整國內農業產業結構，以提升農業競爭力，為刻不容緩的重要課題。

　　另外，對於全球氣候異常造成糧荒警訊，我國糧食自給率僅為 33.5% ，低於鄰國日本（ 39% ）及韓 國（ 50% ），卻 每年兩個期作仍有 20 萬公頃農田辦理休耕種植綠肥作物，外界反映，應發揮農地生產功能，提高糧食自給率。基此，從人、土地及產業三方面規劃全面性之農業改革，藉由活化農地利用，引進青年農民及強調產銷一體之作法，以具體可行執行策略及配套措施，期能再現農村活力及經濟繁榮。

貳 . 計畫研擬過程及構想、推動策略及配套措施

一 . 研擬過程

　　為推動活化休耕地事涉廣大農民權益及耕作制度之調整，自 101 年 3 月起邀集產官學界籌開 4 場系列座談會，聽取各界意見，及與各縣市政府、農會、公所及農友代表召開十餘次會議聽取地方基層意見，主要意見如下：

（一）地主要求出租農地比照休耕給付標準（ 4.5 萬元 / 期）支付地租，致墊高地租租金，不利青年農民擴大經營規模。

（二）農田休耕未創造產值及就業機會，也影響周邊產業發展。

（三）長期連續休耕農地孕育病蟲鼠害，影響鄰田正常耕作、增加防治費用及農產品安全。

（四）「小地主大佃農」租賃獎勵以 95 年或 96 年連續休耕之農田為限，不利專業農民集中擴大經營。

（五）大佃農租地種植水稻享政府提供高租金獎勵及可繳公糧，致 8 成復耕農地種植水稻，不利其他產業發展，且種稻大佃農 7 成繳交公糧，政府財政支出也隨之增加。

（六）政府輔導休耕轉作年支百億元，未創造產值及就業機會，也影響周邊產業發展，並降低糧食自給率。

二 . 計畫構想

　　計畫 實施對象 以 83 至 92 年為基期年，基期年 10 年間當期作種植水稻、保價雜糧或契作甘蔗，或參加 83 至 85 年間稻田轉作有案之農田，共約 31 萬公頃（期作面積約 62 萬公頃）。

　　以 100 年兩個期作共約 20 萬公頃休耕農田為標的對象，經分析其中 10 萬公頃為單期作休耕，亦即一個期作種植另一個期作休耕，為良好耕作模式，另 10 萬公頃為雙期作休耕田（土地面積約為 5 萬公頃），其以彰化、雲林、嘉義、臺南及桃園四縣市共占 3.2 萬公頃（ 67% ），另就農地坐落區位上，雙期作休耕田中有 2.2 萬公頃（ 46% ）位於特定農業區農牧用地， 1.3 萬公頃（ 27% ）為一般農業區農牧用地，合計 3.7 萬公頃（ 73% ）屬耕作條件良好之優良農地，列為計畫優先活化對象，提高生產力及產值。（圖 2 ）

三 . 推動策略

（一）調整農田休耕給付期次，鼓勵連續休耕農田每年至少 1 個期作恢復生產

1. 農田每年可一個期作休耕，另一期作種植轉（契）作作物並給予補貼，即將該期作休耕給付經費轉為轉（契）作補貼，鼓勵連休農地地主自行復耕一期作，或租給他人耕作。（表 1 ）

2. 緩衝措施：

（ 1 ）農地出租：對於無力或無意耕作之農友，輔導出租農地給他人耕作，並以 102 年及 103 年兩年為緩衝期間，對於申辦出租倘未能租出者，仍可一個期作休耕，另一個期作辦理農田翻耕，經勘查合格後，補貼每公頃 2 萬元。

（ 2 ）特殊地區：特定作為生態維護田區（如水梯田）或耕作困難地區維持每年得給付兩個期作，每期作每公頃 3.4 萬元（每年 6.8 萬元），不需翻耕，未來依土地狀況規劃作其他用途。

（二）推廣種植具進口替代作物、外銷潛力、有機作物

1. 作物種類：

（ 1 ）契作進口替代作物：如硬質玉米、小麥、青割玉米、牧草、釀酒高粱、原料甘蔗、飼料甘藷及短期（ 6 年）經濟林等。

（ 2 ）契作外銷潛力作物：如毛豆、胡蘿蔔、結球萵苣等。

（ 3 ）有機作物：驗證初期（前 3 年）給予加強輔導。

2. 補貼方式：依作物種類及估算所得，分別給予轉（契）作補貼每公頃 1.5~4.5 萬元。（表 2 ）

3. 轉（契）作補貼作物種類、補貼標準得依產業輔導需要，得經提報中央審定調整。

（三）強化中央與地方合作，發展地區特產

1. 協助地方政府選定「地區特產」作物：

（ 1 ）地區特產選定原則：由直轄市、縣市政府（簡稱地方政府）邀請改良場所、當地分署、地方公所、農會，以適地適作及產銷無虞為原則，選定「地區特產」作物。

（ 2 ） 作物種類得檢討增減： 水稻、長期作物、大宗蔬菜及易發生產銷失衡等作物，原則不得列入，但具契作外銷或銷售潛力者，得經地方政府提報中央專案核定列入，惟輔導期間至本中程計畫實施期間為止。

（ 3 ）中央與地方共同輔導地方產業：經地方政府規劃並編列預算配合部分經費（中央補貼每公頃 2 萬元，地方僅需配合 1 成（ 2 千元）以上，且倘發生產銷失衡時，地方負擔 30% 產銷處理費用，以建立由中央與地方共同輔導地方產業機制。自 103 年起按規定實施。

2. 緩衝措施：本（ 102 ）年地方政府因預算編列不及，按現行標準每公頃 2.4 萬元全由中央補貼；惟倘所選定地區特產作物發生產銷失衡，地方政府應就選定作物負擔 30% 產銷失衡處理費用。地方政府應負擔 30% 產銷調節經費。

3. 每一田區每年申請稻榖保價收購、轉（契）作、休耕（每年限 1 次）補貼等措施，以兩次為限。

（四）加強推動「小地主大佃農」政策，放寬獎勵租賃農地限制，同步實施離農獎勵

1. 放寬租賃範圍：原設定 95 或 96 年連續休耕農地給予租賃獎勵，放寬至 83 至 92 年基期年有案者，皆可參加，以利大佃農集中擴大規模經營。

2. 大佃農輔導措施：

（ 1 ）鼓勵種植轉（契）作作物，除予轉（契）作補貼外並予租賃獎勵每公頃 1 萬元。

（ 2 ）租用農地改善補貼：承租 100 年連續休耕地，給予補貼每公頃 1 萬元，每筆土地以 1 次為限。

（ 3 ）其他輔導措施：設備補助、租金無息及經營資金低利貸款（ 1% ）及天然災害專案救助。

（ 4 ）調整種稻輔導方式：「小地主大佃農」政策自 98 年 5 月推行，當時國際糧價高漲，政府公糧稻穀庫存僅 20 餘萬公噸，而本（ 101 ）年庫存已激增至 69 萬公噸，且經調查大佃農有近七成繳交公糧，造成公糧處理困難，為妥善運用資源，實有必要調整，爰於 101 年 7 月 4 日起調整大佃農種植水稻輔導方式：

A. 101 年 7 月 5 日以後簽訂新約種植水稻者，每期作每公頃補貼大佃農 2 萬元，且不得繳交公糧，發生天然災害時，得依規定繳交災害穀。

B. 101 年 7 月 4 日前已簽約大佃農，在合約期間依現行方式，補貼每公頃 4 萬元並可繳交公糧，續予輔導。

C. 續約輔導措施：舊約及續約合計 6 年期間，在此期間得維持原經營規模，並由大佃農 自行就經營型態 擇一辦理：

I. 補貼大佃農每公頃 4 萬元，不得繳交公糧。

II. 補貼大佃農每公頃 2 萬元，仍得繳交公糧。

D. 未來，將請地區農業改良場（所）加強適合地方特性之作物進行品種引種與選育，並將協助大佃農朝向契作栽培特色品種、建立品牌化等高品質及企業化生產，加強建構產銷平台，建立產銷供應鏈，以符合推動「小地主大佃農」政策目標。

3. 地主輔導措施 ：

（ 1 ）租金：由租賃雙方議定。

（ 2 ）離農獎勵：

A. 條件：農保年資滿 5 年且年滿 65 歲之農民，將農地出租給大佃農。

B. 獎勵額度：每個月每公頃可領取離農獎勵 2,000 元，每期作 1.2 萬元（ 6 個月），最高上限 3 公頃，即每年 7.2 萬元。

四 . 配套措施

（一）由試驗改良場（所）協助各地方政府規劃因地制宜劃設生產區，以適地適種推廣種植。

（二）輔導農民與業者契作生產，穩定產銷及農民收益。

（三）培育新生代大佃農經營人才，結合「農民學院青年農民培訓計畫」，協助新農民接受專業訓練及農場實習。

（四）整合農地租賃作業，由各鄉鎮農會辦理之「農地銀行」作為「小地主大佃農」之農地租賃平台。

（五）試驗改良場（所）成立「休耕地復耕技術服務團」提供技術諮詢及服務。

（六）建置輔導代耕業者資訊，提供基層農民團體及農民參考。

（七）結合農業水資源規劃適栽作物推廣區，推廣雜糧旱作物為主，並配合推廣節水灌溉。

參 . 預期效益

（一）糧食自給率：提高糧食自給率 1.4% ，於 105 年時可達 34.9% 。

（二）活化連續休耕農地：增加約 4.5 萬公頃。

（三）增加總產值：硬質玉米、大豆等進口替代及地區特產作物 62 萬公噸，總體產值及效益達 88 億元。

（四）減少食物里程及碳足跡：減少 61,772 噸二氧化碳排放量。

（五）周邊產業發展：減少休耕誘因，活絡農地利用，可增加農業就業機會約 10 萬人，並促進農業資材周邊產業發展。

肆 . 結語

　　我國屬小農經營，生產成本較高， 因應未來洽簽自由貿易協定（ FTA ）或參與太平洋經濟戰略夥伴協定 （ TPP ） 需求 ，必須加速調整產業結構與經營轉型，採取具前瞻性與擴張性的農業貿易政策，建構完整的產業價值鏈，並提升農業資源效率及競爭力。

　　本「調整耕作制度活化農地計畫」期藉由活化農地利用，提供青年農民有收益的農業經營環境，引導青農接捧並擴大經營規模，調整農業勞動力及產業結構，並提供多元的創業與就業機會，打造臺灣農業全球競爭力，重建農業尊嚴、農地生機與農村價值，塑造環境、人力資本與國民健康多贏的局面。

 

100 年國內糙米總生產量 :1,347,767 公噸 種植面積 :254,292 公頃

 

圖 1 轉作休耕調減稻作面積與產量

 

 

圖 2 100 年連續休耕農地分布區位

表 1 休耕給付標準

單位：元 / 公頃 / 期作

辦 理 項 目	給付金額	備 註
綠肥作物給付	45,000	含綠肥種子費、翻耕整地費、田間管理及 至少 1 次蟲害防治費用 等。各項休耕措施每年限 1 個期作。
景觀作物給付	45,000	需經直轄市、縣市政府規劃之專區，種子由政府提供（中央及地方各負擔 1/2 ）。各項休耕措施 每年限 1 個期作。
生產環境維護給付	34,000	1. 包括翻耕及蓄水或由直轄市、縣市政府依「生產環境維護措施辦理原則」，因地制宜規劃之項目。 2.102 年及 103 年兩年為緩衝期間，申辦出租倘未能出租者，擬復耕期作可辦理農田翻耕，每公頃給付 2 萬元。
特殊耕作困難地區給付	34,000	每年得給付兩個期作， 每期作每公頃 3.4 萬元（每年 6.8 萬元） ，不需翻耕，依土地狀況規劃作其他用途。

表 2 轉（契）作補貼標準

單位：元 / 公頃 / 期作

轉（契）作作物項目		補 貼 金 額
		一般農友	大佃農
契作進口替代	（一） 非基改 硬質玉米、 大豆（含黑豆）	45,000	55,000
	（二）牧草或青割玉米	35,000	45,000
	（三）短期經濟林（ 6 年）	45,000	55,000
	（四）原料甘蔗	30,000	40,000
	（五）小麥、釀酒高粱、飼料甘藷（試辦）	24,000	34,000
契作外銷潛力	（一） 毛豆	35,000	45,000
	（二） 胡蘿蔔、結球萵苣	24,000	34,000
地區特產	地區特產作物註 1	20,000 + 地方配合款	30,000 + 地方配合款
有機 作物 註 2		15,000	15,000
水稻		可繳交公糧	20,000 （不得繳交公糧）

註：

1. 地區特產作物補貼金額， 102 年因地方政府預算編列不及，按現行標準每公頃一般農友 2.4 萬元，大佃農 3.4 萬元全由中央補貼；惟倘所選定地區特產作物發生產銷失衡，地方政府應就選定作物負擔 30% 產銷失衡處理費用。

2. 有機作物以符合轉型期條件之申請日起 3 年為限，需按有機驗證期程申請驗證、取得有機轉型期驗證、有機驗證等，憑證申請補貼，以促進有機農業發展。