防檢局 廖鴻仁．許華欣

壹 . 前言

　　隨著國際貿易自由化的進展，新興國家的崛起以及區域貿易合作關係的盛行，國際雙邊互動與合作已經超越多邊領域。以我國與歐盟雙邊經貿關係為例，根據歐盟貿易網資料指出，我國為歐盟在亞洲第 7 大以及全球第 19 大貿易夥伴，台歐盟的貿易關係在過去二十年成長超過 8 倍，另依據農業統計年報數據分析，我國 2011 年與歐盟之農產品進口與出口值分別占全球農產品進出口總值之 10% 與 4% ，主要品項包括園藝植物暨其產品、活動物、動物產品以及蔬菜油等產品。有鑒於台歐盟雙方農產品貿易關係密切，農委會動植物防疫檢疫局（以下簡稱防檢局）爰於 101 年 9 月 12 日與歐洲經貿辦事處合辦「 2012 年動物疫病區域化與進口食品管理研討會 」。（圖 1 ）

　　本次研討會邀請衛生署食品藥物管理局吳宗熹科長、防檢局動物防疫組周郁菁技正以及歐盟 執委會衛生暨消費者保護總署（DG SANCO ）與第三國雙邊關係處政策官員 Stéphane ANDRE 先生、法國駐中國大陸北京參贊 Thomas PAVIE 先生與 荷蘭駐中國大陸北京參贊 Emar GEMMEKE 先生等 5 位專家分享我國、歐盟、法國與荷蘭之食品衛生安全以及動物疫病區域化管理規則，並與現場來自歐盟會員國駐台辦事處、農委會、衛生署食品藥物管理局、經濟部國際貿易局、臺灣大學、台灣動物科技研究所、防檢局等專家進行交流與經驗分享，提升台歐盟對於雙方 動物疫病區域化與進口食品管理之瞭解，為我動物產業永續發展與歐盟建構互動橋梁 。本篇文章將探討 WTO 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定（以下簡稱 SPS 協定）區域化條款相關規定 並節錄歐方專家演講內容，俾與讀者分享研討會重要資訊。

貳 . WTO/SPS 協定之區域化適用條款及其相關規定

　　隨著全球化的發展，動植物及其產品自由化增加疫病蟲害入侵之風險貿易，為避免疫情傳播，以往進口國嚴格要求出口國國境內「全部地區」均須為非疫區時，方能核准其相關產品進口，以保障進口國農業生產環境安全。然為改善出口國因部分區域列為疫區而導致境內所有動植物產品均無法出口之困境， SPS 協定第六條爰提出區域化規定，規範會員認定其他會員為動植物疫病蟲害之疫區時，不應僅以行政區劃作為對疫病與有害生物分布的界定方式，並應以「實際發生疫病蟲害區域」，考量地理、生態系統、流行病學監測以及 SPS 措施的效果等因素劃定疫區；意即當動植物疫病蟲害之發生僅侷限於出口國境內部分地區時，「其他部分經認可（ recognition ）為非疫區」的動植物及其產品仍應視為達到適當保護水準，可維持正常貿易出口。

　　然而，各國在區域化條件之認定標準與適用水準不同，進而增加執行上的困難以及貿易上不必要的延遲，因此 WTO/SPS 委員會於 1999 年對 SPS 協定執行情形第一次檢討會議中，提出區域化認定對農產品貿易之重要性，並於 2005 年第二次檢討會議中進行討論；另於 2008 年提出執行 SPS 協定第六條之指導方針（ WTO 文件： G/SPS/48 ），提出 5 項準則，包括「總則」、「初期討論」、「評定程序典型執行步驟」、「快速程序」以及「監測系統」（表 1 ），旨在通過提高進出口成員之間透明化、資訊交換、可預測性、信任與可信度，協助會員國實施 SPS 協定第六條，且與世界動物衛生組織（ OIE ）與國際植物保護公約（ IPPC ）為會員國提供之技術與行政指導不相重複。

參 . 歐盟動物疫病區域化規定

　　對於歐盟而言，實施動物疫病區域化有二項主要目的，一為確保疾病有效控制於受影響區域，二為減少動物疾病對相關產品在歐盟內部市場與出口貿易的衝擊。

　　歐盟由 27 個會員國組成單一市場，其貨物（包含動物及其產品）、人員、服務與資金可在歐盟區域內自由移動。因此，歐盟基於 SPS 協定及 OIE 規定建立一套高規格的動物健康政策，以保護歐盟境內人類與動物健康，並維持農業永續發展與確保農民收益、推行動物福利及作為產品貿易的基礎（應變工具如表 2 ）。當疫病爆發無法控制，歐盟執委會有權介入限制該會員國動植物產品的貿易，在極端的情形下，受限制的區域可涵蓋該會員國全部領土。

　　簡言之，歐盟的動物疫病區域化系統之要件為：彈性、可預測、透明化、信任、以風險為基礎、合乎比例原則及快速應變，由歐盟執委會負責監管會員國確實執行合乎歐盟政策的整套系統。目的在防治動物疫病的同時，應用區域化方式讓動物及其產品適當而安全地持續流通。歐盟同時亦運用區域化概念，輔以透明化、同等效力與互信等基本原則，認定第三國之動物非疫區；歐盟講師同時希望第三國能認同歐盟的作法，讓雙方互惠共享同時達到動物疫病控制與降低貿易限制所帶來的益處。

肆 . 歐盟動物疫病區域化案例研討

一 . 荷蘭

（一）荷蘭疾病控制與撲滅之管理

1. 本項管理遵循歐盟規定、荷蘭當地法令以及緊急應變計畫執行，由經濟事務暨農業與創新部、公共健康暨福利與支持部等二機關，以及國家參考實驗室與動物健康部門負責疾病控制及相關政策決定。目前增加食品及消費產品安全管理局（ nVWA ）負責風險評估與研究、監督、風險溝通等業務。

2. 相關疾病控制與撲滅管理之費用支出：荷蘭農民必須負責動物健康及相關疾病控制費用，惟倘有高流行性疾病爆發並超出個別農戶所能負擔時，政府有責任進行控制，部分費用由部門（ sector ）分擔或全額支付，包括監測與撲滅計畫，以及小型或偶發大型疫病爆發時疫病控制費用，包括檢驗與採樣、撲殺動物價值與廢棄費用、疫苗施打、撲滅動物產品（例如奶、蛋）或飼料之價值、清潔或消毒以及獸醫執行費等。

（二）疫病監測與早期預警（以家禽流行性感冒為例）

透過政府、產業、獸醫從業人員、實驗室以及國家參考實驗室之合作，監測系統包括：事先警示計畫、早期預警系統、安全網計畫。

1. 事先警示計畫：由獸醫主管機關針對與疫區國家貿易或其他可能傳播途徑進行風險分析，並監測野生鳥類，確認可能產生威脅之標的物。

2. 早期預警系統：係為達成快速偵測禽流感入侵境內之目標。禽流感可由農民或獸醫進行通報，內容包括症狀監測，即任何與禽流感有關之症狀均可通報；獸醫可針對死亡或生病的禽類進行採樣以排除是否感染禽流感。

3. 安全網計畫：透過血清學檢驗以偵測 H5 或 H7 低病源性家禽流行性感冒，一般畜牧場至少 1 年檢驗 1 次，對於風險族群則增加檢驗頻率，例如放養雞場每年檢驗 4 次，火雞則每群檢驗。

（三）疫情爆發時之區域化應用

1. 荷蘭遵循歐盟規定、荷蘭當地法令以及國家緊急應變計畫執行，並依行政區域與彈性配合疫情調整等兩項原則設定區域（ zone ）。

2. 荷蘭在疫情爆發之前已預先規劃出 20 個固定區域，規劃原則係依據區域大小、牲畜數量與密度，以及易於施行控制的疆界如公路、水路與自然屏障（如森林）等，又稱為休息區域（ sleeping zone ）（圖 2 ）。

3. 疫情爆發之處置： 72 小時內施行移動管制，由休息區域連結形成活動區域（ active zone ），並視疫情爆發位置與大小修正活動區域大小，張貼標籤管控產品與車輛在產地與加工廠間之運輸行為，以控制疫情擴散及確保非疫區域之正常貿易。

4. 最後，當疫情解除後又恢復為原來休息區域的大小與數量。

（四）出口發證系統與進口管制

1. 出口發證系統係依據雙邊協定而訂，由 nVWA 確認所有聲明與要求均已符合規定即予發證，例如非疫狀態、核准工廠、實驗結果、鑑定與註冊系統等，透過出口發證以確保動物健康與食品安全，目前並採用電子發證作業。

2. 進口管制：透過邊境檢疫站（ Border Inspection Post, BIP ）進行文件、貨物與健康檢查，確認是否符合歐盟規定，及活動物運輸是否符合動物福利，目前荷蘭計有 7 處 BIP ，含 2 處機場及 5 處港口。

二 . 法國

（一）法國食品安全系統

1. 由法國農業、食品及林業部主導食品安全系統，協調其他機關並擔任公私部門之介面，解決食品安全問題；農業部制定政策與執行、針對國內情況進行監督、控制、解決問題以及提供官方資訊與保證。

2. 法國疾病控制之方法包括：進行資訊交換與風險溝通、行政處分（貿易與交通禁令、廠房與設備關閉及其他處分等）以及法律裁罰。

3. 法國國家官方實驗室包括區域之省級（ departmental ）實驗室以及國家參考實驗室，係由國家所核准，其管轄範圍包括全國，處理業務包括動物疾病、食品安全與環境衛生，具有大量與快速分析的能力；國家實驗室約 11 個，地區實驗室遍布全國各省（圖 3 ）。

4. 從農場到餐桌的整合式管理：在動物及其產品管理上，透過風險評估與科學支持之原則，進行監督、檢驗與控制、工廠核准、進口控制以及出口證明核發，管理動物健康與福利、人畜共通傳染病、動物用藥及藥物殘留以及動物飼料等。

（二）區域化之實施（以高病原性家禽流行性感冒為例）

1. 動物疫病控制管理系統：其法源依據包括 OIE 、歐盟規定以及法國當地法令，該系統透過實驗室以及相關公私立獸醫網絡進行早期偵測、快速預防疫情擴散並進行撤離、以及進行完整的風險溝通。

2. 緊急應變計畫：

（ 1 ）國家級緊急應變計畫：由歐盟執委會以及國家法規核准，計畫內容包括國家級危機處理小組、專家團隊、安樂死設備、執行安樂死合約等。於未確認疫情時，進行隔離採樣與流行病學調查；於確認疫情後， 24 小時內通知 OIE 等單位，並立即停止產品出口、採行生物安全措施與區域化、封閉感染農場與廢棄感染動物屍體，及對相關農場進行追蹤與流行病學調查；前述所有措施均須送交歐盟執委會核准與接受評論。

（ 2 ）地方級緊急應變計畫：計畫內容包含省級危機處理小組（包含警察、軍隊與所有地方單位）、地方設備及即時任務，相關計畫必須經過核准、更新與檢討，處理方式包括動物健康監測、樣本收集與分析、管控措施（含生物安全、撲殺、清潔消毒、移動管制、區域化以及農場清單等），並提出補償計畫。

3. 區域定義與管理：

（ 1 ）保護區（ protection zone ）設定為大於（含等於）直徑 3 公里範圍，監測區（ surveillance zone ）則大於（含等於） 10 公里，並視需要擴大監測區域（圖 4 ）；以市鎮（ commune ）為單位，並以特定碼辨認，由市長與行政團隊領導。

（ 2 ）區域管理透過媒體、電台及官方發布方式進行風險溝通與資訊傳遞；管制所有進出道路，其中保護區為 24 小時管制，監測區則視相關管理調整。

伍 . 結語

　　本次研討會我國產官學界與歐盟專家及視訊連線歐盟比利時總部熱烈討論，釐清歐盟會員國在區域化管理除以歐盟規定為最高指導原則外，各會員國間之貿易活動亦須於貨品出口前 2 天簽發證書； 歐盟對於非疫國之認定係以區域化為基礎；第三國（如我國）可透過網站及歐洲公報查詢得知歐盟相關區域化規定；最後，歐盟 執委會政策官員 Stéphane ANDRE 先生並表示可作為台歐盟農產貿易以及相關區域化管理訊息之窗口。

　　台歐盟雙方自 1988 年起即展開雙邊對話，目前每年舉辦經貿諮商會議，討論所有雙邊貿易議題；除年度經貿諮商外，另下設 4 個工作分組，包括 SPS 、智慧財產權、技術性貿易障礙（ TBT ）以及醫藥等。本次透過與歐洲經貿辦事處合辦研討會，不但加深我國與歐盟在 SPS 議題之人脈連結，促進雙方瞭解對方動物疫病區域化管理內涵，對於增進雙方在動物疫病與食品管理合作交流具正面效益。未來，防檢局仍將秉持與各貿易夥伴密切合作之精神，積極尋求與國際社會交流的機會，俾開拓我優質農產品外銷市場，保障我國民健康與維護生態永續發展。

圖 1 2012 年動物疫病區域化與進口食品管理研討會與會人員 合影

圖 2 荷蘭區域化分布圖（資料來源： Mr. E. GEMMEKE 簡報）

 

國家參考實驗室 省級實驗室 　 省級實驗室

 

圖 3 法國國家實驗室網絡（資料來源： Mr. T. PAVIE 簡報）

圖 4 法國 2006 年爆發禽流感之區域化案例（資料來源： Mr. T. PAVIE 簡報）

表 1 G/SPS/48 文件揭示之準則

準則	內 容
總 則	1. 進口國應當（ should ）公布其對疫病害蟲非疫區與低流行疫區認定基礎及一般程序（包括評估所需資訊與聯繫點）。 2. 進口國執行認定過程時應當避免不必要延遲；對於不同會員國實施之認定程序不得有歧視。 3. 會員國應當努力維持所有認定過程之透明化。 4. 進口國應當依據自身適當保護水準，考量出口國動植物防檢疫系統之能力與可信度，並考量出口國權責單位之相關經驗。 5. 當出口國再次提送認定要求時，倘先前提送之驗證資料仍屬有效，進口國應當考慮該等資料。 6. 出口國提送多項請求時應當標明優先順序；進口國應當依出口國之要求提供評估案件相關進度資訊。
初期討論	1. 進口國於出口國請求時，應當與出口國就下列事項進行澄清與討論，包括認可評估之一般程序、評估所需資訊、資訊交換之聯繫點、使用語言等，如有可能，應當提供完成認定程序之預期時間表。 2. 相關討論應當於合理時間內完成，一般係於提出後 90 天內或由雙方決定。 3. 討論過程之說明如有可能應當由進口國記錄，並傳送給出口國，以避免誤解。 4. 當進口國因資源有限無法對新請求進行評定時，可延遲初期討論完成時間，此時進口國應當考量相關因素，包括出口國請求認定之數量、優先順序、處理新請求之能力限度等。 5. 當進口國延遲初期討論完成時間時，應當通知出口國並提供相關書面說明。
評定程序典型執行步驟	會員有權自行決定認可程序，以下係依照 SPS 協定第六條作出決定之典型步驟： 1. 出口國要求程序及（或）認定相關資訊。 2. 進口國解釋其認定要求與程序，例如請出口國填寫問卷。 3. 出口國提供與進口國要求相符之文件。 4. 進口國評估文件，必要時可要求出口國提供補充資訊。 5. 出口國提供進口國要求之澄清、補充或修正資料。 6. 進口國對補充資訊進行評估，必要時可重複第 4 及第 5 步驟尋求進一步資訊。 7. 進口國進行實地驗證（ on-site verification ），向出口國提出檢查報告。 8. 出口國回應檢查報告。 9. 進口國作出決定。
快速程序	進口國可考量下列因素，以決定是否採用快速程序進行認可評估： 1. 相關國際組織已認定出口國為非疫區或低流行疫區。 2. 先前進口國已認定為非疫區或低流行疫區爆發疫病蟲害，經進口國依據相關國際標準、準則及建議，判斷出口國疫病蟲害恢復至原先狀態。 3. 依據現存貿易關係，進口國熟悉出口國主管動植物防檢疫機構運作情形時。 4. 出口國未曾通報發生疫病蟲害，且進口國認同出口國之監測與防疫作為顯示確無疫情存在，則受考量之出口國領域應視為非疫區。
監測系統	1. SPS 委員會將於例會常設議程下討論與監測 SPS 協定第六條執行情形，並鼓勵會員於下列情形時通知委員會： （ 1 ）被要求認定疫病蟲害非疫區或低流行疫區時。 （ 2 ）作出認定疫病蟲害非疫區或低流行性疫區決定時。 2. 鼓勵會員國提供執行 SPS 協定第六條經驗，並提供決定之相關背景資料。 3. WTO 秘書處應當根據前述會員提供資訊，就第六條的實施情況向 SPS 委員會提出年度報告。

表 2 歐盟動物疫病應變工具

項 目	內 容
調和的（ harmonized ）歐盟法規	歐盟會員國遵循一體適用的法規，包括動物疫病監測與控制、內部與進口貿易及雙邊協議。
清楚定義歐盟執委會與會員國的角色	歐盟執委會為仲裁者（ arbiter ），各會員國則遵循歐盟法規以及配合疫情發生與歐盟執委會辦理相關因應措施。
國家緊急應變計畫	1. 依據歐盟 法規 ，所有歐盟會員國考量當地狀況及疾病爆發之特徵，對於主要動物疫病建立緊急應變計畫（ disease-specific contingency plan ）。 2. 動物疫區劃分範圍係依疫病性質與地區風險因子有所不同，並受到適當疫病監管與貿易限制。 3. 歐盟與會員國對相關管控措施訂定精確時程，並即時依流行病學證據顯示疫情解除時，解除貿易限制，使貿易衝擊減至最低。
歐盟與會員國參考實驗室網絡之建立	歐盟參考實驗室（ EU-RLs ）與各國參考實驗室密切合作，建立新分析方法、提供相關分析資訊、提供各會員國訓練課程以及相關技術與科學協助，俾確保歐盟境內動物疾病之高品質與一致之檢驗效率與效能，目前檢驗項目包括禽流感、新城病、非洲豬瘟等等。
動物疾病通報（ ADNS ）	此通報系統係為重要管理與資訊交換工具，並管控於 24 小時內通報，確保會員國動物疾病爆發時提供詳細資訊，減少活動物及其產品受到不必要之影響。此系統與食品安全並不直接相關且對公共健康不產生衝擊。
動物及其產品追溯系統（ TRACES ）	此系統為泛歐洲之獸醫健康網絡系統，其內容包括通報、驗證以及監測動物及其產品之進出口與貿易。全球私營企業與主管機關均可透過網路系統免費追蹤動物及其產品之移動。
建立緊急事件之快速決策機制	1. 當動物疫病發生時，歐盟執委會與疫病發生國及相關會員國透過食物鏈及動物健康常務委員會（ SCoFCAH ）之架構，掌控疫情狀態並確保相關資訊充分透明化的傳達給所有會員國與貿易夥伴。 2. SCoFCAH 通常在會議召開 24 小時內即將疫情報告公布於網站。 3. 歐盟執委會查核部門亦會監管所有防治措施有效執行，監管工作從疾病爆發、政策制定至解除貿易限制期間皆會持續進行。