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102年3月(第249期)

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美國農業法案之修正及其屆期後之影響

企劃處(駐美代表處經濟組副組長)  林麗芳

一 . 前言

  美國政府自 1933 年以來, 平均約五年 就會依據國內外環境, 更新修正 新農業法案,經國會審議通過後,作為行政部門執行農業政策之依據。

  美國所定之 農業法案,涉及民生、產業、貿易、社會福利、環境、外交等跨領域議題,預算規模龐大。由於其攸關各州農業之推動,加上民意代表對選民之承諾,相關利益團體之遊說,故每次新農業法案之修正,均需經過很多的政治妥協及折衝 。

  美國 2008 農業法案施行期間應於 2012 年 9 月 30 日 屆至, 2012 新農業法案業提交國會審議,惟國會並未能於期限屆至前,完成新法案之立法程序,農民、畜牧業者深恐收入安全網受到影響,過去數月各農業團體紛紛向國會議員遊說,國會乃與財政懸崖解套法案以包裹方式,於 2013 年 1 月 1 日表決通過,將 2008 農業法案延長實施一年,避免 2008 農業法案面臨 失效之衝擊。

  美國是全球重要的農產品出口國,更 是我國第一大農產品進口國。 2011 年我國進口美國農產品金額達 39.9 億美元,主要為玉米、黃豆、小麥等穀類,占我國農產品進口總值之 27% , 與我國農產貿易關係 相當 密切,尤其 美國農業政策,以採取價格補貼方式增加競爭力,因此美國對農產品價格的支持,必將直接影響我國大宗穀物及農產貿易之進口。 雖然目前美國暫時沒有 2008 農業法案 失效之問題,然而新的 5 年農業法案仍然待審,依舊有屆期未通過新 農業法案 之壓力。因此, 2008 農業法案 失效而新法未完成之際,其過渡期間如何影響美國農業政策、計畫及執行,仍有進一步瞭解之必要。本報告簡析 2012 新農業法案 進展,以及 2008 農業法案屆期失效對 美國農業政策及農產品計畫可能的影響,以提供我國制定農業政策之參考 。

二 . 美國 2012 新農業法案重要內容

  美國 2012 新農業法案係由農業部長於 2012 年 5 月 14 日提出草案,請國會議員提案審議。參議院經全院審議後,於 2012 年 6 月 21 日 通過 S.3240 農業改革、糧食及就業法案( Agriculture Reform, Food and Jobs Act of 2012 ), 刪減農業補貼 230 億美元,並刪除 2008 農業法案中複雜之 直接給付( Direct Payment )及反循環給付( Counter Cyclical Payments, CCP )計畫 ; 保留糖計畫( Sugar Program );修改作物保險計畫( Crop Insurance Program )必須符合環境保育規範;同時修改農業風險給付計畫( Agriculture Risk Coverage Program )之市場貸款所得及赤字給付限於 75,000 美元以下;並減少農民利息補貼 15% 。

  眾議院則經由農業委員會 審議完成後, 亦於 2012 年 7 月 12 日通過 H.R.6083 聯邦農業改革及風險管理法案( The Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2012, FARRM ),提請全院審議。 FARRM 法案共計 12 章:第 1 章為農產品計畫( Commodities ),主要為有關小麥、飼料穀物、稻米、棉花、油籽作物、乳品、花生、糖等農產品之補貼;第 2 章為環境保育計畫( Conservation );第 3 章為農產貿易計畫( Trade ),主要是有關出口補貼及拓銷與國際糧食援助;第 4 章為營養補助計畫( Nutrition ),主要是補助低收入戶購買食物之食物券;第 5 章為農業信貸( Credit );第 6 章為農村發展( Rural Development );第 7 章為農業研究( Research );第 8 章為林業( Forestry );第 9 章為能源( Energy ),主要是對生質能源生產之補助及融資;第 10 章為園藝( Horticulture );第 11 章為作物保險( Crop Insurance );第 12 章為其他( Miscellaneous )。其內容重點如下:

(一) 相較於參議院通過之 S.3240 農業改革、糧食及就業法案,於 10 年內刪減補貼 230 億美元 , FARRM 法案將於 10 年內刪減補貼 350 億美元,並廢除或整併超過 100 項農業計畫。

(二) 刪減行政機關可自行支配之預算經費數十億美元。

(三) 改革 「營養補給協助計畫( Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP )」 ,刪減 160 億美元預算經費。

(四) 廢除 直接給付、反循環給付計畫、「作物平均收入選擇計畫( Average Crop Revenue Election Program, ACRE )」及「收入補充協助計畫( Supplemental Revenue Assistance, SURE )」等四項計畫,並以其他政策取代,刪減 140 億美元預算支出。

(五) 整併 23 項 保育計畫成為 13 項計畫,以改善農業生產,刪減 60 億美元預算支出。提供法令鬆綁,以減少農民、畜牧業者及農村社區之負擔。

(六) 新增原產地規則( Country of Origin )標示之監測條文。

(七) 同意維持農業部為鯰魚( Catfish )進口檢驗主管單位。

(八) 授權農業部新增一位主管農產貿易之次長。

三 . 2012 新農業法案之預算及審議進展

2012 新農業法案主要內容,係以停止直接給付,整合計畫、刪減農場補貼及土地保育補貼為重點。

  依據 國會預算辦公室( Congressional Budget Office, CBO )所提出 2013 會計年度至 2022 會計年度資料顯示,未來 10 年農業法案之法定計畫預算為 9,950 億美元,包括國內 營養補給協助計畫( SNAP ) 預算 7,720 億美元(約占總預算之 78% ),其他農業相關計畫預算 2,230 億美元。非 SNAP 預算 2,230 億美元經費中,以作物保險計畫 910 億美元為最大宗,其次為農產品價格及農場收入支持計畫約 630 億美元,兩者合計 1,540 億美元,約占總預算之 16% 。保育計畫經費 640 億美元,約占總預算之 6% ,其他計畫約 30 億美元,低於總預算之 1% ,其中包括貿易約 3 億美元,園藝 1 億美元等。

  參議院通過之 2012 新農業法案版本( S.3240 ), 10 年將刪減 230 億美元預算,約刪 2.3% ;而眾議院農業委員會版本( H.R.6083 )刪減 351 億美元,約刪 3.5% ;二者主要刪減之項目為農產品價格補助計畫、營養補助計畫及保育計畫。

  由於 2008 農業法案 業於 2012 年 9 月 30 日 屆期,參議院雖然通過 2012 新農業法案版本( S.3240 )完成審議程序,惟眾議院尚未完成全院審議程序,致造成新法案之空窗期,衍生之問題及影響甚鉅。 因此, 美國國會於本( 102 )年 1 月 1 日,參議院以 89 對 8 票,眾議院以 257 對 167 票,通過避免 「財政懸崖」法案( H.R.8 ),於該法案第 7 章特別規定,延長農業計畫一年,以解決法案延續之迫切問題。

四 . 美國國會倘未通過 2012 新農業法案可能之影響

  2008 農業法案於 2012 年 9 月 30 日屆期失效, 2012 新農業法案尚未通過,在國會未於 2013 年初通過延長一年 期間 ,美國農業政策之行政依據回歸至 1949 年立法實施之永久性農業法案( Agricultural Act of 1949 ),使政府之價格支持措施,回歸到大蕭條時代背景下,農產品價格低落,政府實施之措施,形成不合理之補貼或無價格補貼之情形,且有些計畫已缺新農業法案之授權,或無法編列預算得以執行,致農業各界 撻伐聲浪不斷。以下簡要 分析各項重要計畫及其是否可能 受到之 影響如下:

(一)營養補給協助計畫( SNAP ):美國 2,200 萬家庭 4,600 萬人受惠於 SNAP 計畫,約占農業法案預算之 80% 。 2008 農業法案屆期對於 SNAP 計畫並未產生影響,因為國會在 2012 年 9 月通過政府預算之持續撥款決議( Continuing Resolution )中,授權 SNAP 及相關營養補充計畫持續撥款至 2013 年 3 月底,屆時國會只要通過綜合撥款法案( Omnibus Appropriations Bill ),所有政府相關預算或自行支配( discretionary )預算均可支出。另新鮮水果及蔬菜計畫( Snack Program )在 2008 農業法案已獲得永久性授權,將不會受到 2008 農業法案屆期之影響。其他營養有關之小型計畫,例如緊急補充糧食援助計畫( Emergency Supplemental Food Assistance Program, TEFAP ),農產品補充糧食計畫( Commodity Supplemental Food Program, CSFP ),印第安保育區糧食輸配計畫( Food Distribution Program on Indian Reservations, FDPIR )等,將與 SNAP 計畫相同,得依據持續撥款決議,繼續有經費執行。惟老農市場營養計畫( Senior Farmers Market Nutrition Program )及消除饑餓社區補助( Hunger Free Communities Grants )計畫等,則須俟 2012 新農業法案之授權,或以特別撥款方式,方能繼續執行。

(二)作物保險計畫:聯邦作物保險計畫係透過聯邦政府補貼生產者購買作物保險,以維護生產者作物收益及收穫。作物保險計畫業於聯邦作物保險法( Federal Crop Insurance Act, 7 U.S.C 1501 )作永久授權,無須新農業法案之延長或重新授權,故不會受到農業法案屆期之影響。 1994 年聯邦作物保險改革法( P.L. 103-354 )亦永久授權目前不符作物保險條件之作物,可在農業部之未保險作物天然災害救助計畫( Noninsured Crop Disaster Assistance Program, NAP )下獲得直接補助,因此有關作物保險計畫,均不受農業法案屆期影響。

(三)農產品支持計畫:由於 2008 農業法案之農產品支持計畫適用至 2012 作物年度( crop year ),亦即 2012 年種植作物之直接給付、反循環給付、市場貸款支持及銷售等,均可適用至 2013 作物年度前;聯邦牛乳市場秩序體系業為永久有效之計畫;因此, 2008 農業法案屆期,尚不致立即影響農產品價格支持計畫。惟乳製品計畫中,牛乳收入損失合約( MILC )計畫於 2012 年 9 月 30 日屆期,乳製品價格支持計畫及乳製品出口獎勵計畫於 2012 年 12 月 31 日屆期,將是第一個實質會受到影響之農產品價格支持計畫。倘 2008 農業法案屆期,回歸到 1949 年農業法案,政府價格支持給付很高,甚至高於市場價格,例如小麥之價格支持將由 2008 農業法案每蒲式耳 2.94 美元調升為 13.13 美元,稻米由 6.5 美元 / 百磅調高為 20.15 美元 / 百磅,玉米由 1.95 美元 / 蒲式耳調高為 5.7 美元 / 蒲式耳,棉花由 0.52 美元 / 磅調高為 1.29 美元 / 磅,牛奶由 9.90 美元 / 百磅調高至 37.28 美元 / 百磅;而糖、花生、黃豆、油籽作物則將變成無價格支持,造成極不合理補貼現象。又乳製品價格支持計畫回歸 1949 年農業法案之農產品計畫,政府補貼將高出四倍,比市場價格約高二倍,屆時可能造成農業部收購乳製品後,高價標售至市場,市場價格隨之高漲。

(四)保育計畫:農業部執行 21 項保育計畫,其中 9 項在 1985 年農業法案已給予永久授權之法源。另 Conservation Stewardship Program ( CSP ) , Environmental Quality Incentives Program ( EQIP ) , Wildlife Hibitat Incentives Program ( WHIP )及 Agricultural Management Assistance ( AMA )等 4 項土地保育計畫,在 2012 會計年度農業撥款法案( Agriculture Appropriations Act, P.C. 112-55 )通過時,亦已授權延長至 2014 年,因此皆不受 2008 農業法案屆期之影響。其他 8 項保育計畫則將隨 2008 農業法案屆期而失效;在參、眾兩院版 2012 新農業法案中,規劃將 CSP, Grassland Reserve Program ( GRP )及 Wetlands Reserve Program ( WRP )等計畫整併,使其功能及預算於法案通過後,再重新授權執行。

(五)貿易及國外糧食援助計畫:有關出口信貸保證、新興市場、出口拓銷、乳製品出口補貼、蔬果技術協助等計畫,將明顯受到 2008 農業法案屆期之影響。其中農產品信貸公司( Commodity Credit Corporation, CCC )因不具法定計畫之授權,勢將無法對國外採購美國農產品之商業銀行作出履約保證,以及補助貿易協會團體在國外市場進行拓銷及技術協助等,協助解決農產品出口障礙。另有關國際緊急及非緊急糧食援助計畫(糧食和平法案 Food for Peace Act ),倘無 2012 新農業法案之授權, 2012 年 12 月 31 日後即無法提供援助,包括農業技術援助經費與次撒哈拉及加勒比海之農民對農民計畫等。又比爾愛默森人道信託基金對緊急糧食援助之農產品及現金儲備,以及 McGovern-Dole 國際糧食教育及兒童營養計畫,亦皆在 2008 農業法案屆期失效後,必須停止運作。

(六)農村發展計畫:大部分農村發展貸款及補助計畫,均由農村電氣化法( Rural Electrification Act )及加強農場及農村發展法( Consolidated Farm and Rural Development Act )永久授權,並且每年撥款,不會受 2008 農業法案屆期影響。惟仍有少數計畫,則將因欠缺基本預算,無法執行。

(七)其餘有 37 項計畫雖有法源,惟在 2008 農業法案過期後,國會預算辦公室尚無基本預算可供執行。此 37 項計畫中,屬於能源者有 8 項,保育 5 項,營養 5 項,園藝及有機農業 5 項,農村發展 3 項,研究 3 項,貿易 2 項,其他 2 項;農產品計畫 1 項,林業 1 項,畜牧 1 項,農業天然災害援助 1 項,預算估計約 90 億至 140 億美元。未來倘在 2012 新農業法案繼續執行此 37 項計畫,即必須調整農業法案經費,由其他計畫執行之經費勻支。

五 . 未來新農業法案之審議程序及前瞻

  由於 2012 新農業法案未能於美國國會第 112 屆會期通過, 2013 年 1 月 3 日第 113 屆國會議員宣誓就職後,需由農業部部長重新提出未來 5 年之新農業 法案草案版本,請國會議員 向參、眾兩院之農業委員會提出,經過委員會小組研議討論、評估、進行公聽會等程序,農業委員會同意後,以正式書面提案,知會其他委員會,送請參、眾兩議院主席或多數黨領袖決定,提交全院討論、公開辯論,輔以各州各選區之特別要求,以及其他部門補充或修正意見後,將法案交付表決,表決通過後,再知會另一議院達成共識,兩院共同簽署認可後, 交由總統簽署法案,完成立法程序 。

  未來新農業法案通過之關鍵,預計仍將以預算、赤字刪減、營養補助、農場及農產品價格支持改革以及天然災害救助等議題,為討論重點。

  目前 美國國會雖然將農業法案延期一年至 2013 年 9 月 30 日,但農業團體仍然憂心,按照美國之立法程序,以及法案內容所需之 政治妥協及折衝, 參、眾議院恐無法於 2013 年 3 月中旬完成立法程序,屆時國會預算辦公室即無可能公布未來農場計畫可運用之預算經費,此將導致未來新版 5 年農業法案之預算基準線降低,即使之後新農業法案通過,亦將出現經費比過去農業法案減少之情形。且參、眾議院 2012 新農業法案版本中,已有共識將直接給付刪除,則目前國會延長法案一年,使 2008 農業法案之直接給付仍舊持續,政府須增加 50 億美元之直接給付支出,未來即使依據 2012 年之 S. 3240 及 H.R.6083 新農業法案版本作為討論基礎,所延長之直接給付支出及減少之基準預算,預期亦皆會導致預算刪減討論時,更難達成共識。

  目前美國國會充滿預算管控及刪減赤字之氛圍,農業法案非常可能全面性刪減各項計畫經費。惟美國經濟尚未復甦,領取營養補助人口持續增加,營養補助計畫經費之刪減及農產品價格支持之改革,仍將有很大之爭議。除營養補助、農場及農產品價格支持及天然災害救助議題外,其他在農業法案中之計畫,反映的是不同選區選民之關切議題,議員基於選民利益,立場迥異,未來新農業法案審議時,勢必又將經歷一場重要的政治角力。

六 . 結語

  美國 2008 農業法案經國會延長實施一年,其 2012 新農業法案尚需再審之際, 占農業法案總預算 85% 之補充營養補助計畫及作物保險計畫雖尚未受到影響,農產品支持計畫亦得以延續,惟重新審議新法案,在繁瑣立法程序,一年過渡期間所衍生預算結構之問題,以及各方政治利益角力的影響下,是否能在 2013 年 9 月 30 日法案延長屆期前,完成新法案立法,尚難預料。未來 乳製品支持計畫屆期後,是否 可能再 發生乳製品懸崖( Dairy Cliff ), 以及貿易及國外糧食援助計畫、保育計畫、無基本預算之計畫等,是否同樣受到衝擊,仍待繼續觀察,嚴肅面對。

  我國為美國第 7 大農產品出口國,美國補貼及強力對外拓銷農產品之貿易政策與我關係密切。 美國國會通過延長 2008 農業法案一年,暫時解除其農業法案過期之衝擊, 惟農業法案牽涉社會、經濟、貿易、糧食援助與環境,本身具高度政治性,美國國會在選票及遊說團體之壓力下,以及充滿預算管控及刪減赤字之政治氛圍裡,為人詬病之農業補貼政策能否改革,值得觀察,並作為我國研擬農業政策之重要參考。


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