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WTO有關美國農產品原產地標示法規之爭端解決案件簡析

國際處 林家榮

一 . 美國農產品原產地標示法規簡介

(一)立法過程

  美國 2002 年「農家安全與鄉村投資法案」( Farm Security and Rural Investment Act ,以下簡稱 2002 年農業法案)中,針對 1946 年「農產運銷法」( Agricultural Marketing Act )有關農產品原產地標示規定進行修正,制定了具有強制性之「原產地標示」( Country of Origin Labeling ,又稱 COOL )法規,隨後並在 2008 年「食品、保育與能源法案」( Food Conservation and Energy Act ,以下簡稱 2008 年農業法案)中,對 COOL 法規再度進行修正。 COOL 法規要求零售商必須提供消費者有關農產品之原產地資訊,其產品範圍包括牛與豬與羔羊之分切肉( muscle cuts )及絞肉( ground meat )、山羊肉、全雞與雞部位肉、野生與飼養之魚類及貝類、易腐性農產品(生鮮與冷凍之水果及蔬菜)、花生、核桃、夏威夷豆及人蔘等;惟前述產品倘已進行實質加工(例如火腿、果汁、花生糖、鮪魚罐頭等),則不受 COOL 規範。

  依據 2002 年農業法案, COOL 強制標示規定應自 2004 年 9 月 30 日起實施(野生與飼養之魚類及貝類另訂執行日期),惟因各界爭論與質疑不斷,經兩度展延至 2008 年 9 月 30 日;至 2008 年農業法案進一步修訂 COOL 相關規定後,美國農業部乃於 2008 年 8 月 1 日公布臨時性最終施行細則( Interim final rule ),接受各界提出評論,隨後於 2009 年 1 月頒布最終施行細則,並自當年 3 月 16 日起實施。

(二)法規重要內容

  美國 COOL 法規要求零售業者(指每年銷售易腐性農產品金額在 23 萬美元以上之零售商,惟不包括餐廳、簡餐店、咖啡店與酒吧等食物供應場所)必須「在相關產品或其最終銷售點之展示形式上,以標籤、圖章、標記、公告或其他可辨識的方式,清楚標示原產地」。除強制標示外, COOL 法規並要求相關產品之上游業者,包括準備( prepare )、儲存( store )、處理( handle )及配送( distribute )等業者,應保留交易紀錄至少 1 年,俾利追溯查詢。對於違反 COOL 法規者,每案最高將處以 1,000 美元罰鍰。

  COOL 法規針對涵蓋之各類產品,分別訂定詳細的原產地認定規則。以肉品為例, COOL 法規將肉品分為 4 種型態,包括 1. 型態 A :( 1 )在美國出生、飼養及屠宰之肉品,或( 2 )在阿拉斯加或夏威夷出生與飼養,經加拿大運輸進入美國(運送時間不得超過 60 天)屠宰之肉品; 2. 型態 B :( 1 )並非完全在美國出生、飼養及屠宰之肉品,或( 2 )出生、飼養及屠宰之部分歷程係在美國之肉品,且輸入美國並非立即屠宰者; 3. 型態 C :輸入美國後立即進行屠宰之肉品;以及 4. 型態 D :並非在美國出生、飼養及屠宰之肉品(亦即進口肉品)。

COOL 法規所規範之標示方法如次(以不同型態之分切肉為例):

1. 標示 A 「美國產品」:符合型態 A 之肉品。

2. 標示 B 「美國及 X 國家產品」:應符合 5 種條件之一,包括( 1 )型態 B 之肉品;( 2 )由型態 A 與型態 B 等兩種肉品在同一天進行混和( commingled during a production day )所製成之產品;( 3 )由型態 A 與型態 C 等兩種肉品在同一天進行混和所製成之產品;( 4 )由型態 B 與型態 C 等兩種肉品在同一天進行混和所製成之產品;( 5 )由型態 A 、型態 B 與型態 C 等三種肉品在同一天進行混和所製成之產品。

3. 標示 C 「 X 國家及美國產品」:應符合 6 種條件之一,包括( 1 )型態 C 之肉品;( 2 )由型態 A 與型態 B 等兩種肉品在同一天進行混和所製成之產品(業者可自行選擇採標示 B 或標示 C );( 3 )由型態 A 與型態 C 等兩種肉品在同一天進行混和所製成之產品;( 4 )針對型態 B 之肉品,業者可選擇採標示 C ;( 5 )由型態 B 與型態 C 等兩種肉品在同一天進行混和所製成之產品;( 6 )由型態 A 、型態 B 與型態 C 等三種肉品在同一天進行混和所製成之產品。

4. 標示 D 「 X 國家產品」:符合型態 D 之肉品。

  另在絞肉方面, COOL 法規針對混合來自不同國家之絞肉,要求應標示為「 X 國家、 Y 國家及 Z 國家產品」。另倘製成商品之前 60 天內,加工業者的庫存清單曾列有某國肉品,則該業者製作之絞肉即可標示含有該國肉品原料;此項彈性又稱「 60 天庫存允許期」( 60-day inventory allowance ),舉例來說,倘業者在第 1 天庫存有美國與加拿大牛肉,其絞肉標示為「美國及加拿大產品」,倘美國牛肉於第 7 天已用罄,該業者在未來 53 天仍可繼續標示其絞肉為「美國及加拿大產品」。

  在 COOL 法規正式實施之前,美國農業部長 Mr. Tom Vilsack 於 2009 年 2 月 20 日致函(以下簡稱 Vilsack 信函)企業代表,建議業者可「自願性」採行更多及更詳細的標示措施,包括 1. 肉類產品倘為多國原產,例如在加拿大出生,在美國飼養及屠宰之肉品,可更明確地標示為「加拿大出生,美國飼養及屠宰之產品」( COOL 法規僅要求標示為「加拿大及美國產品」); 2. 有關「 60 天庫存允許期」,為避免業者濫用, Vilsack 信函建議可將 60 天縮短為 10 天,以更明確可信地標示絞肉所含原料之原產地;以及 3. 加工食品雖可豁免 COOL 規定,惟鑒於其範圍過廣, V 部長建議對於未改變農產品基本性質( basic character )者,包括醃漬( curing )、燻製( smoking )、燒烤( broiling, grilling )及蒸煮( steaming )等製品,業者仍可自願標示其原產地。

(三)美國國內意見

  支持 COOL 法規的民眾與團體,主張透過此等追溯與標示計畫( traceability and labeling program ),可充分保障消費者知的權利,也願意為此付出額外的行政成本與購物支出;多數農業產業團體也表示支持,認為將有助於區隔國內外產品,提升美國農產品在國內消費市場之競爭力;農業部也認為透過 COOL 法規,可提供消費者更正確的原產地資訊(例如:原本只要在美國進行最低程度加工之肉品,業者即可標示為「美國產品」,有誤導消費者之嫌)。

  至於批評的意見則相當多元,除認為繁瑣之規範細節恐不易執行外,也質疑食品安全問題多發生在美國產品,而非進口農產品,因此,重點應在改善美國農產品之衛生安全;僅針對產品進行原產地標示,實無助於提升消費者信心,反而對「產品衛生安全無虞」之國家(如:澳洲)有利。反對者也認為 COOL 法規其實是技術性貿易障礙措施,將限制正常貿易,並造成營農成本提高、農產品價格上漲,影響農業產業發展與消費民生。

二 . WTO 有關美國農產品原產地標示法規之爭端解決案件

(一)爭端解決案件審理時程

  在 COOL 法規正式實施前,加拿大即於 2008 年 12 月 1 日向 WTO 提出與美國進行諮商之請求,期間計有墨西哥及秘魯加入諮商;加拿大隨後在 2009 年 10 月 7 日要求成立爭端解決小組( Panel ),爭端解決機構( Dispute Settlement Body )並在同年 10 月 23 日通過成立小組(案件編號 DS 384 )。另墨西哥也於 2008 年 12 月 17 日向 WTO 提出與美國進行諮商之請求(加拿大加入諮商),並在 2009 年 10 月 9 日要求針對該案成立小組,經爭端解決機構於同年 10 月 23 日同意成立(案件編號 DS 386 )。

  爭端解決機構於 2009 年 11 月 19 日決議針對 DS 384 及 DS 386 等 2 案成立單一小組,予以併同審理,隨後計有阿根廷、澳洲、巴西、中國、哥倫比亞、歐盟、瓜地馬拉、印度、日本、韓國、紐西蘭、秘魯及我國等會員加入為第三國( Third party )。

  爭端解決小組在 2010 年 5 月 10 日正式組成,並於 2011 年 11 月 18 日將報告( Panel report )分送會員,該份報告並於 2012 年 3 月 23 日獲得爭端解決機構採認;在小組報告獲得採認同時,美國決定針對其中若干判決提出上訴,經過上訴機構( Appellate Body )審理後,上訴機構報告於 2012 年 6 月 29 日分送會員,並在同年 7 月 23 日獲得爭端解決機構採認。

  無論是爭端解決小組或上訴機構報告,均判定美國 COOL 法規違反 WTO 技術性貿易障礙協定( Agreement on Technical Barriers to Trade , TBT 協定)與 GATT 1994 相關規範,美國爰於 2012 年 8 月 21 日要求 WTO 給予適當時間( Reasonable period of time ),俾利針對 COOL 法規進行必要修正。對此, WTO 秘書長於 2012 年 10 月 4 日應加拿大及墨西哥要求,指派仲裁者( Arbitrator )邀請相關當事國針對「適當時間」之長短進行討論,並決定美國應在本( 2013 )年 5 月 23 日前(亦即上訴機構報告獲得採認之 10 個月內),修正 COOL 法規及採取相關措施,以符合爭端解決小組與上訴機構報告所提意見。

(二)爭端案件主要爭議點

  由於北美(包括加拿大、美國及墨西哥 3 國)肉品業之關聯性與整合程度極高,加拿大與墨西哥認為美國 COOL 法規要求必須在美國出生、飼養及屠宰之動物肉品(尤其是牛肉與豬肉),才能標示為「美國原產」,且藉由其他規定,致使美國加工及屠宰業者減少購買來自加拿大與墨西哥之進口牛豬隻,已導致該國牲畜( livestock )在美國受到不公平的待遇;且 COOL 法規之原產地認定標準與一般國際規範不同,同時也造成輸美肉品成本增加(依據加拿大養牛人協會及豬肉委員會估計,每年成本將因此增加 5 億加幣),實屬貿易保護措施。

具體而言,本案涉及之 WTO 協定及規範如次:

1. TBT 協定第 2 條

  加拿大與墨西哥認為美國 COOL 法規係屬技術性規定( technical regulation ),該法規雖未明訂針對進口商品給予較差之待遇( less favourable treatment ),實際上卻衍生該等效果,包括增加美國飼養、屠宰及加工業者使用本土牲畜之誘因,且相關業者被迫在各個作業流程中區分( segregate )本土與進口產品,同時,各國亦需增加成本以修改牲畜或肉品輸美之運送流程,造成貿易限制效果。此外, Vilsack 信函提出 3 項額外標示要求,使得業者無所適從,且 COOL 法規對於原產地之認定,與國際食品法典( CODEX )所訂包裝食品標示規則不同,將誤導美國消費者(例如:在美國出生與飼養,在墨西哥屠宰後輸入美國之肉品,依 COOL 法規僅能標示為「墨西哥產品」)。加拿大與墨西哥並質疑美國倘為了提供消費者知的權利,何以在 COOL 法規中排除加工食品?且餐廳等重要銷售場所亦不在規範之列?

  美國則認為 COOL 法規並未要求業者對於本土與進口肉品採取不同標示規定,而 Vilsack 信函提出之建議係屬「自願」性質,且沒有任何管控機制,並不屬於 TBT 協定所稱技術性規定,也就沒有所謂違反 TBT 協定之問題。另依據 COOL 法規,該國飼養與屠宰業者有多種自由選擇,並未被迫選購本土產品或採取「區分」作業等不同以往之方式;廠商倘改變購買或作業行為,並非 COOL 法規所致。此外,美國也認為 CODEX 規範不足以提供正確之原產地資訊,不符合 COOL 立法意旨所需。

2. GATT 1994 第 III 條及第 X 條

  加拿大與墨西哥認為美國 COOL 法規導致進口肉類產品受到較差之待遇,亦即違反國民待遇( National Treatment )原則。此外, Vilsack 信函並非美國法令,卻額外增加許多標示負擔,實非「合理」( reasonable )執行相關法規之方式,不符合 GATT 1994 第 X :3 ( a )條 [1] 所規範之「 WTO 會員應以一致、公平及合理的方式,來實施會影響進口產品銷售、配送與加工之相關法規」。

  針對加拿大與墨西哥之質疑,美國反駁表示, Vilsack 信函並非法令,且僅提出自願性建議,未影響進口產品之銷售、配送與加工;而 COOL 法規本身,也未違反國民待遇原則。

(三)爭端解決小組與上訴機構報告之主要判定內容

1. 美國 COOL 法規(特別是在分切肉方面)違反 TBT 協定第 2.1 條規定

( 1 )爭端解決小組認為美國 COOL 法規(特別是在分切肉方面)違反 TBT 協定第 2.1 條 [2] 規定,理由包括:

- COOL 法規係針對農產品銷售之標示規定,確屬「技術性規定」;惟 Vilsack 信函僅係告知業者有關 COOL 法規即將實施,且提出若干自願性標示建議,並非「技術性規定」,不屬於 TBT 協定規範之範圍。

-加拿大與美國肉品,以及墨西哥與美國肉品,確屬同類( like )產品。

- COOL 法規確實造成美國本土牲畜擁有「競爭優勢」( competitive advantage )。以標示 B 規定為例,在 COOL 法規頒布以前,只要混合兩種(本土及進口)肉品並製成產品,即可標示為「美國產品, X 國家產品」;惟 COOL 法規取消該等彈性,要求必須「在同一天」( on a single production day )進行混和並製成產品,導致加工與屠宰業者增加使用本土牲畜及肉品之誘因,以及促使業者必須在倉庫儲存或超市標示作業時,「區分」本土與進口牲畜及肉品,在某些情形下也需調整進口牲畜及肉品之進出貨時間,以便符合 COOL 法規之標示規定。

-其中導致業者採行「區分」作業本身雖不違反 WTO 規範,然而,在 COOL 法規下,當製品混和越多不同國家之肉品原料時,所需「區分」作業越繁瑣,業者因此付出之成本也越高;在 COOL 法規實施之後,美國本土與進口牲畜價格之變化,亦支持此一論點,因此, COOL 法規確已造成進口牲畜受到較差待遇( less favourable treatment )。

-至於在絞肉方面,小組認為由於 COOL 法規提供了「 60 天庫存允許期」,使得「區分」作業之額外成本較不明顯。

( 2 )上訴機構報告支持小組有關「美國 COOL 法規(特別是在分切肉方面)違反 TBT 協定第 2.1 條規定」之判定。

2. 小組雖判定美國 COOL 法規(特別是在肉品方面)違反 TBT 協定第 2.2 條規定,但上訴機構予以推翻(惟上訴機構表示無法判定是否違反 TBT 協定第 2.2 條規定)

( 1 )爭端解決小組認為美國 COOL 法規違反 TBT 協定第 2.2 條 [3] 規定,理由包括:

-由於 COOL 法規影響了進口牲畜之競爭條件,確屬貿易限制( trade-restrictive )措施。

-美國政府設定「提供消費者原產地資訊」( provide consumer information on origin )為 COOL 法規之政策目的( objective ),應屬合法( legitimate );至於排除部分農產品、加工食品及餐廳等場所,並不違反 WTO 相關規範。

-然而,小組認為 COOL 法規標示規定並無法提供消費者正確的資訊,例如標示 B 「美國, X 國家產品」( Product of the US, Country X )與標示 C 「 X 國家,美國產品」( Product of Country X, the US )就極易混淆;即使美國消費者可以清楚知道標示 B 及標示 C 所代表的意義,但因為該兩種標示方法允許美國本土與進口肉品混和(只要是「在同一天」製成產品),因此,消費者也無法確實得知該項產品所包含之原料肉品分別在哪些國家生長、飼養及屠宰。換言之,除了標示 A 「美國產品」外,其他 3 種標示法均無法提供消費者正確與清楚之原產地資訊。

-由於美國 COOL 法規標示規定並無法提供消費者正確的資訊,亦即無法達到「提供消費者原產地資訊」之政策目的,因此,小組認為無需再審視是否有其他比較不會造成貿易限制效果之方法,可以達到美國政府原訂之政策目的,而直接判定 COOL 法規(特別是在肉品方面)違反 TBT 協定第 2.2 條規定。

( 2 )上訴機構認為小組並未探究「相較於達到立法目的所需,美國 COOL 法規是否更具貿易限制效果」( whether the COOL measure is more trade-restrictive than necessary to fulfill a legitimate objective ),係對 TBT 協定第 2.2 條的錯誤解讀,因此,推翻小組有關「 COOL 法規(特別是在肉品方面)違反 TBT 協定第 2.2 條規定」之判定;然而,由於缺乏相關事證,上訴機構無法判定 COOL 法規是否違反 TBT 協定第 2.2 條規定。

3. 小組判定美國 COOL 法規並未違反 TBT 協定第 2.4 條規定

小組認為 CODEX 包裝食品標示規則( CODEX-STAN 1-1985 )無法提供牲畜係在何處生長、飼養及屠宰等資訊,亦即不符合美國 COOL 法規所訂政策目的,因此, CODEX 法規對於美國而言並非有效( effective )與適當( appropriate )的參考標準,美國 COOL 法規並未違反 TBT 協定第 2.4 條 [4] 規定。

4. 美國 COOL 法規違反 GATT 1994 第 III .4 條規定

基於與 TBT 協定第 2.1 條相同之檢視原因,小組與上訴機構均認為美國 COOL 法規已違反 GATT 1994 第 III .4 條 [5] 規定。

5. 小組判定美國農業部長 Vilsack 信函違反 GATT 1994 第 X :3 ( a )條有關「未合理執行法規」之規定(美國並未對此提出上訴)

  Vilsack 信函係告知企業代表有關 COOL 法規即將實施,並提出 3 項額外標示建議,確屬第 X :3 ( a )條所稱管理( administer )措施。復以該信函並非美國法規,卻提出相關標示建議,其雖強調為自願性質,然信函中卻指稱未來將視執行成果,針對 COOL 法規進行必要修正,使業者產生不確定性( uncertainty )及混淆感( confusion ),因此,小組判定 Vilsack 信函違反 GATT 1994 第 X :3 ( a )條規定,並非「合理」執行相關法規之方式。

三 . 結語

  隨著消費者意識高漲,國人高度重視農產品與食品衛生安全,並要求政府針對相關產品建立生產履歷及進行標示。 WTO 有關美國農產品原產地標示法規之爭端解決案件,其爭議經過、立論攻防及判決內容,或可做為我國規劃相關措施之參考。

  依據 WTO 爭端解決小組與上訴機構之判決,美國必須在本年 5 月 23 日前,修正 COOL 法規及採取相關措施,以符合小組與上訴機構報告所提意見。為此,近來美國國內已針對本案熱烈討論,特別是消費者與農業團體積極呼籲農業部應維持 COOL 法規之立法意旨,針對農產品進行強制標示,僅須修正執行細節即可;未來修正後之 COOL 法規是否確能消除加拿大與墨西哥之疑慮?後續發展,值得關注。

參考文獻

1. 陳雅琴, 1993 ,「美國農產品原產地標示的相關規定與爭議點」,農委會委託研究計畫。

2.中經院台灣 WTO 中心, 2011 ,「美國原產地標示法( COOL )爭端研究案與我方因應對策研析 」,諮詢服務成果報告書。

3. World Trade Organization, 2011, United States–Certain Country of Origin Labeling ( COOL ) Requirements, Reports of the Panel, WT/DS/384/R & WT/DS/386/R

4. World Trade Organization, 2012, United States–Certain Country of Origin Labeling ( COOL ) Requirements, Reports of the Appellate Body, WT/DS384/AB/R & WT/DS386/AB/R

5. Remy Jurenas and Joel L. Greene. 2012. Country-of-Origin Labeling for Foods and the WTO Trade Dispute on Meat Labeling, Congressional Research Service

採取標示B之牛排(照片來源:WTO爭端解決小組報告,WT/DS384&386/R)

 

 

 

採取標示 B 之牛排(照片來源: WTO 爭端解決小組報告, WT/DS384&386/R )

 

註 [1] Each contracting party shall administer in a uniform, impartial and reasonable manner all its laws, regulations, decisions and rulings of the kind described in paragraph 1 of this Article .

 

註 [2] Members shall ensure that in respect of technical regulations, products imported from the territory of any Member shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin and to like products originating in any other country.

註 [3] Members shall ensure that technical regulations are not prepared, adopted or applied with a view to or with the effect of creating unnecessary obstacles to international trade. For this purpose, technical regulations shall not be more trade-restrictive than necessary to fulfill a legitimate objective, taking account of the risks non-fulfillment would create. Such legitimate objectives are, inter alia: national security requirements; the prevention of deceptive practices; protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment. In assessing such risks, relevant elements of consideration are, inter alia: available scientific and technical information related processing technology or intended end-uses of products.

註 [4] Where technical regulations are required and relevant international standards exist or their completion is imminent, Members shall use them, or the relevant parts of them, as a basis for their technical regulations except when such international standards or relevant parts would be an ineffective or inappropriate means for the fulfillment of the legitimate objectives pursued, for instance because of fundamental climatic or geographical factors or fundamental technological problems.

註 [5] The products of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulations and requirements affecting their internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use. The provisions of this paragraph shall not prevent the application of differential internal transportation charges which are based exclusively on the economic operation of the means of transport and not on the nationality of the product.

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