台灣經濟研究院助理研究員 李秉璋
企劃處 韓寶珠

一 . 前言

　　我國農業以家庭農場為經營主體，依據行政院主計處 99 年農業普查統計結果， 99 年底之農家（農牧戶）數為 78 萬 388 家，較 94 年底增加 8,809 家。農家數增加主要係受農地開放自由買賣致持有人增加，以及繼承分戶新增影響。其中有從事農牧業者計 72 萬 344 家，未從事農牧業者計 6 萬 72 家[2] 。有從事農牧業者中有農牧業收入計 55 萬 798 家，無農牧業收入（如全年休耕、自用、因故無收成等）達 16 萬 9,546 家[3] 。換言之， 78 萬農家中將近 23 萬戶並無農業收入。

　　目前農業普查及相關農業統計調查對農家之定義[4] 為經營之可耕地面積 0.05 公頃以上者（另有依畜禽頭數或生產價值達 2 萬元之標準）。 99 年普查結果顯示農家中有農牧業收入者僅占 70% ，基於改善農業結構為農業發展的重要課題，而農業從業戶的質與量為關鍵因素，對於現有「農家」定義是否要區隔出更為嚴謹之農家定義，或者除「專業農家」與「兼業農家」之區分外，需再輔以其他分類方式，以明確定出未來農業發展之主力，作為施政之重點輔導對象，值得深入研討。

　　臺灣、日本、韓國均以小規模水田農業為主，無論經營型態、農戶經營規模都相近，在農家分類架構，亦大致能相互對照。本報告藉由臺、日、韓三國農家定義之比較分析，作為我國研訂新的農家定義之參考。

二 . 臺、日、韓三國農家定義之比較

　　本報告內所引之我國農家定義為統計標準定義，係「農林漁牧業普查」全部受查者及「家庭收支調查」部分受查對象。臺、日、韓等國辦理上述調查，一般係依「土地」、「所得」及「行業」等三個因素作為主要判定標準，惟門檻高低（如農業所得，日本為我國 2.6 倍）則視各國國情及國民所得而異。以下簡述臺、日、韓三國農家定義及分類方式之異同，詳細之對照如附錄所示。

（一）農家定義

　　三國對於「農家」之基本定義均有以「面積」與「販售金額（或生產價值）」為區分基礎，我國民眾只要經營農地達 0.05 公頃以上即被視為農家，為三國中最為寬鬆者，

註 [2] 未從事農牧業係指擁有農牧業資源或設備卻未從事農牧業生產及農牧業休閒活動者。

註 [3] 無農牧業收入係指領有政策性休耕補助款者、或自食自用、或年內新植、天然病害、疾病等致無農畜產品銷售收入者，亦包括無加工、休閒收入者。

註 [4] 我國農家定義為一般家庭從事農作物之栽培，家畜、家禽及蜂、蠶之飼養等生產事業，或以農業生產設備、場所等提供民眾休閒遊樂之農業活動事業，且合於下列普查標準之一者：

（ 1 ） 99 年底經營（含租借用、接受委託）之可耕作地面積在 0.05 公頃以上（不論是否種植農作物均包括在內）。

（ 2 ） 99 年底飼養 1 頭以上之大型動物（如牛、鹿等）。

（ 3 ） 99 年底飼養 3 頭以上之中型動物（如豬、羊、鴕鳥等）。

（ 4 ） 99 年底飼養 100 隻以上之小型動物（如雞、鴨、鵝、兔等）。

（ 5 ） 99 年全年自營農畜產品之生產價值 在新臺幣 2 萬元以上。

而日本或韓國則要擁有 0.1 公頃以上農地；若未達規定面積，則要滿足販售金額底限才視為農家。以目前幣值計算，日本的販售金額底限（ 15 萬日圓）約我國（新臺幣 2 萬） 2.3 倍，韓國販售金額底限（ 120 萬韓元）則為我國 1.6 倍。然而所謂「販售金額」必須在有追蹤依據的前提下才有可信度，但我國對農民並未有詳實記載交易紀錄之規定，而係於調查時以詢問方式得到「生產價值」資料，改善作法有待進一步研議。

（二）專業、兼業農家之定義

　　日本原則上戶內所有收入都來自農業收入時，才歸為「專業農家」；但我國與韓國對於農戶成員若有臨時性的農業外收入時（全年工作未滿 30 日），仍視同為專業農家。而在兼業農家的性質區隔方面，三國之定義皆相同，依農業收入是否達二分之一以上，再區分為「以農牧業為主」或「以兼業為主」。

（三）販賣、自給自足農家之定義

　　除基本農家定義外，日本、韓國又依照生產規模，將農家細分為「販售（營業）農家」與「自給農家」，以日本為例，依據其「農業經營統計調查」，將農家經營耕地面積 0.3 公頃以上，且販售金額高於 50 萬日圓之農家，列為「販售（營業）農家」，未達此一標準之農家視為不屬市場導向的自給自足型農家。另外，韓國方面將農家區分為「專業營業農家」、「一般營業農家」和「半營業農家」等，我國則未作此一區分（詳見附錄）。

（四）主力農家定義

　　日本的「主業農家」定義為「農家中有未滿 65 歲並每年從事 60 天以上農作業的成員，且農業收入大於 50% 」；換言之「以農牧業為主」的農家中，只要同時具有未滿 65 歲農事者，便屬於「主業農家」。「主業農家」定義的產生，源自於 1995 年日本農業普查之時，有感於農民高齡化、後繼人力不足，為了更明確針對農家屬性加以區別，因此新增「主業農家」相關定義名詞。

　　我國主計處也在民國 94 年嘗試運用主成分分析法以研究較合適的主力農家定義，並於 97 年 7 月進行「主力農家經營概況調查」，將我國「主力農家」定義為「農家中有未滿 65 歲並每年從事 90 天以上農作業的成員，且農業收入大於 20 萬新臺幣」，調查發現我國主力農家約 9 萬 7 千家，其平均耕地面積達 1.73 公頃，其中以果樹栽培業最多（ 40.1% ），反觀全體農家以稻作栽培業最多（ 43.6% ），顯示主力農家經營結構與全體農家有所不同；惟上述統計定義並未用於農業施政上，亦未列於農政部門所作「臺灣地區農家戶口抽樣調查報告」中。

三 . 農家定義之農業施政意涵探討

（一）農家定義規模區隔有其必要

　　我國目前雖有「專業農家」、「主力農家」等名詞區隔，不過卻缺少如日、韓「販賣（營業）農家」之類的經營規模門檻，以致可能發生農地僅 0.1 、 0.2 公頃卻屬於「專業」、「主力」的情形。可參考日本統計作法，只針對達一定規模（ 0.3 公頃）的「販賣農家」再行區分「專 / 兼業」或「主 / 副業」，如此便可以避免認知上的混淆。

　　我國自民國 89 年修法開放自然人買賣農地，放寬耕地分割限制，導致許多民眾為取得農保資格、領取老農津貼而持有 0.1 公頃農地，或為了興建農舍而持有 0.25 公頃農地，並非真正想經營農業。例如民國 88 年領取老農津貼的人數為 58 萬餘人， 90 年增加為 65 萬餘人，增幅顯著， 101 年之領取人數則為 68 萬餘人；若無法有效區別，則農業施政資源及預算將被分食。

（二）農業直接給付實施對象資格探討

　　韓國在 2005 年實施水田農業直接給付，其農業直接給付的最低面積門檻為 0.1 公頃（同「農家」定義）；日本 2010 年起實施之「戶別所得補償」農業直接給付制度，最低面積門檻則為 0.3 公頃（同「販賣農家」定義）。

　　直接給付制度於日本、韓國已行之有年，以亞洲小農水稻生產的特性而言，施政當局一方面希望鼓勵農家能擴大規模、採取較具競爭力的營農模式；但在另一方面，也有必要顧及「經營規模擴大」並非一朝一夕所能實現。實務上，短期內大幅提升年輕後繼者的投入意願仍非易事，倘若直接給付將中、小規模農家完全排除在外，恐無助於改善離農、休耕等情形。

　　由日本經驗觀之，目前日本 253 萬戶農家中，高達 36% 均為不具商業生產效益的自給農家，此類極小規模農家，缺乏農產品供應的市場機能，又常被詬病為富裕階層退休後的餘興經營，不屬於農業政策應該補貼的對象。也因此日本農林水產省曾於 2007 年實施「品目橫斷的經營安定對策」重大改革，只針對面積 4 公頃以上的大型農戶給予優渥補助；然而此一作法卻未考量即使是日本的「販賣農家」，每戶平均農地面積也僅僅 2 公頃左右；過高的門檻使得大多數農民無法受惠，收益反而更差（米價大幅下滑），以致農村反彈聲浪高漲。

　　2009 年日本政權輪替後，改而推動「戶別所得補償制度」，一律以面積單價計算給付金，並將請領資格設定為「販售農家」，也就是面積 0.3 公頃以上即符合資格，「自給農家」則排除於給付對象之外。由於門檻不致太高，誘因機制也明確（以面積計價，經營農地越多，補助金也越多），販賣農家平均經營面積由 2010 年的 1.96 公頃，持續上升到 2012 年 2.07 公頃；「戶別所得補償制度」在歷次政策意見調查也逐漸被各界接納，成為前日本民主黨政權在施政公約中，少數得以實現並延續的項目之一。

四 . 我國農家定義區隔初步研析

　　依據行政院主計總處 99 年底普查資料，我國農家若依據可耕地規模區分，全體農家中，無可耕地者計 5,451 戶，占全部農家之 0.70% ，主要為從事畜牧業之農家；擁有可耕地但未滿 0.1 公頃者計占 2.13% ；在 0.3 公頃以下者占 29.75% ；在 0.5 公頃以下者占 53.69% （詳表 1 ）。若以農牧業收入來區分，無農牧業收入者占 29.42% ；有農牧業收入但年收入少於 2 萬元者占 4.10% ；少於 5 萬元者占 17.60% ；少於 10 萬元占 32.3% ；少於 20 萬元者占 47.50% （詳表 2 ）。

　　若是依據可耕地規模及農牧業收入規模兩者互為標準，分析不同定義「販售農家」之家數，將可耕地標準設在 0.1 公頃與 0.3 公頃，農牧業收入設於 5 萬元及 10 萬元，分別得出若「販售農家」定義為「經營面積 0.1 公頃以上或農牧業收入高於 5 萬元者」為 76 萬 4,653 戶，「經營面積 0.1 公頃以上或農牧業收入高於 10 萬元者」為 76 萬 3,950 戶，與現行標準差異不大。若是「耕地面積 0.3 公頃以上或農牧業收入高於 5 萬元」為 59 萬 269 戶，「耕地面積 0.3 公頃以上或農牧業收入高於 10 萬元」為 56 萬 2,264 戶（詳表 3 、 4 ）。

　　為界定我國「販售農家」（或稱營業農家）之定義範圍，參考日本農家「販售（營業）農家」為經營耕地面積 0.3 公頃以上，且販售金額高於 50 萬日圓之農家，本文建議我國可參考採用 0.3 公頃及 10 萬元為標準。計算之農家數約 56 萬戶，對照我國 99 年農業就業人口為 55 萬人，似乎較為接近。

五 . 綜合分析及結語

　　鑒於保障農民所得為農業施政主要目標，然在農業統計上，由於我國的農業所得不需計入所得納稅，農民身分不易界定且個人所得不易分割計算，故沒有所謂個人之農民所得資料。就農業部門而言，主要以個別農家為經營主體，所得主要來自於經營農牧業淨收入。因此實務上，係以「農家所得」作為檢驗農業施政之依據。 99 年普查結果顯示農家中有農牧業收入者僅占 70% ，我國有必要檢討未產生農業經濟價值之農家是否需列入計算農家所得之農家範圍。

　　我國農家定義為經營農地面積 0.05 公頃或生產價值 2 萬元以上，然實務上農家之營農型態差異性極大（專業型、兼業型、自給自足型、休閒餘興型 … ）， 基於改善農業結構為農業發展的重要課題，而農業從業戶的質與量為關鍵因素，爰在統計上有必要進一步區分出以從事農業為主「農業從業者」之所得。再者，現階段先進國家為緩和貿易自由化帶來之衝擊，農業政策多以「所得支持」政策為主流，農業政策施政對 象若未精確定義，將產生資源分配不效率、甚至道德危機等問題。因此，針對農業施政新的需求，有必要釐清各種農家屬性，研析不同範圍的農家定義及農家分類方式，以作為我國政策設計及成效評估之參考依據。

　　對於農業施政或未來實施農業直接給付，若實施對象之農家定義過於寬鬆、或難有明確依據，則有誤置預算資源、徒增行政成本、妨礙政策效率性的疑慮。對照日、韓作法，建議我國農政部門在統計上先行區隔「販售（營業）農家」定義。以日本為例，其公布之農家所得為「販售（營業）農家」所得，也就是針對其農業生產物係以販售為目的之經營體為主，更能反映農業施政之良窳，其作法可做為我國之參考。本報告初步建議以「耕地面積 0.3 公頃以上或農牧業收入高於 10 萬元」作為定義，建議後續應廣集各界意見，綜合考量現今農業實態，檢討、擬定認定基準。

表 1 99 年普查農家依耕地規模分

 

耕地規模	農牧戶數	占全體農家比例
無耕地	5,451	0.70%
未滿 0.1 公頃	16,615	2.13%
0.1~ 未滿 0.3 公頃	223,311	28.62%
0.3~ 未滿 0.5 公頃	186,801	23.94%
0.5 公頃 以上	348,210	44.62%
總計	780,388	100%

表 2 99 年普查農家依農業收入規模分

收入規模	農牧戶數	占全體農家比例
無農牧業收入	229,590	29.42%
2 萬以下	32,005	4.10%
2 萬 ~ 未滿 5 萬	105,365	13.50%
5 萬 ~ 未滿 10 萬	114,738	14.70%
10 萬 ~ 未滿 20 萬	118,606	15.20%
20 萬元以上	180,084	23.08%
總計	780,388	100%

表 3 99 年普查農家依耕地規模及收入規模分

單位 : 戶數

可耕地 農牧業收入	總計	無耕地	未滿 0.1 公頃	0.1~ 未滿 0.3 公頃	0.3~ 未滿 0.5 公頃	0.5 公頃 以上
未滿 5 萬	366,960	193	15,542	174,384	87,433	89,408
5 萬 ~ 未滿 10 萬	114,738	103	600	27,302	52,003	34,730
10 萬 ~ 未滿 20 萬	118,606	214	242	14,185	26,747	77,218
20 萬元以上	180,084	4,941	231	7,440	20,618	146,854

表 4 不同定義範圍之販售農家戶數（依 99 年普查資料）

販售農家定義	戶數
經營面積 0.1 公頃以上或農牧業收入高於 5 萬元者	764,653
經營面積 0.1 公頃以上或農牧業收入高於 10 萬元者	763,950
耕地面積 0.3 公頃以上或農牧業收入高於 5 萬元	590,269
耕地面積 0.3 公頃以上或農牧業收入高於 10 萬元	562,264

 

附錄