黃有才譯

壹 . 簡介

　　WTO 要求各會員國削減琥珀色補貼，就是減少對貿易會有扭曲效果的支出。 WTO 規定各國琥珀色補貼的上限，也要求減少國內相關的補貼。國內補貼可分為 3 類－琥珀色、藍色與綠色，依彼等對生產與貿易的效果而定。在 1995-2000 年實施期間，對貿易無扭曲效果的歸類為綠色補貼，不須削減。藍色補貼，包括帶有限制生產的措施，如對固定產量或面積的基本補貼，亦不必削減。日本在 1998 年開始實施藍色補貼，但政府在這方面的支出一直很少，至於其他會導致貿易扭曲的措施均歸類為琥珀色補貼。已開發國家承諾在實施期間將削減 AMS 20% ，另外，某特定產品，其補貼金額未超過該產品產值 5% ，或非特定產品之補貼金額未超過整體農業產值的 5% ，則不須計入 AMS ，此即微量條款 (de minimis ）。

　　附表是日本向 WTO 通報 1995-2009 年國內農業補貼。除了這些正式的通報外，作者也試算了 2010-2011 年的數字，來瞭解日本最新的農業政策改革。

貳 . 2007 年的稻米政策改革與日本新的官方通報

　　在討論 2007 年改革前，先回顧 2007 年以前的稻米政策。自 1960 年起，日本政府透過進口管制與高於市價收購方式來保障稻農。因此，除了嚴重的歉收年，稻米市場是供過於求。政府為了處理過剩舊米，支出龐大。為了要減少稻米過剩，自 1970 年起，政府對稻田實施面積管控計畫。此一計畫可視為政府主導的稻米生產聯合行為 (Cartel ）。在此計畫下，政府設定稻米轉作面積來減少稻米生產。此一轉作面積分配至鄉鎮，由鄉鎮裡的稻農共同來達成轉作目標。約 1/3 稻田轉作，農民轉作小麥、黃豆、蔬菜等獲利較少的作物。政府對轉作提供補貼，但補貼不足以補償農民因不種稻米減少的收入。但是，就以群體而言，由於轉作，稻米得以維持高價，使農民受惠。

　　這些轉作補貼在日本政府通報中是被歸為「環境給付」，而以綠色補貼來申報。日本政府所持理由為：如果政府不提供補貼，稻農將棄耕，結果農地將長滿野草，造成農村景觀破敗。因此轉作補貼可以維護耕地環境。日本政府的論點是有爭議的，理論上，轉作補貼會鼓勵農民生產，不應列入綠色補貼。但是日本政府所持的「環境給付」在 WTO 並未有異議。

　　1999 年日本政府宣布政府採購國產米將限於緊急備糧，基於此，稻米就從市場價格支持的清單中移除，不再計入 AMS 。但實務上，爾後日本政府仍有時會從市場購入稻米來提升糧價。

　　2007 年起稻米面積控制計畫由強制性改為自願性。這項改變給予稻農自由選擇權，或是轉作並領取補貼，或是種稻但不領取補貼。

　　稻田轉作 5 種作物：小麥、大麥、馬鈴薯、黃豆與糖用甜菜的補貼也以新型態的直接給付來取代。此直接給付為二部分：一部分是綠色給付，以 2004-2006 基期年平均固定的農業生產為準。另一部分是琥珀色給付，則視每年生產情形而定。此一新的直接給付制度有一特色，即對領受者有限制條件－必須是核心農民，是由當地政府認定為地區農業的標準專業農民。

　　核心農民分成兩類，個別和團體核心農民。個別核心農民必須是擁有 4 公頃農地的農戶，團體核心農民則必須在同一社區內共同耕作 20 公頃以上農地。根據此一規定，日本政府試圖將補貼引導至核心農民以擴大規模來提高競爭力。

　　2007 年改革符合貿易自由化與減少政府干預的目標。傳統上，日本對稻米保護以減少進口。由市場機制角度看，減少進口保護及透過生產與所得分離的給付來補貼農民，是較符合要求的。透過擴大經營規模來提升日本稻農的國際競爭力，也可以減少農業補貼支出。因此， 2007 年改革可視為稻米進口自由化的預備步驟。事實上， WTO 杜哈回合談判在這段期間給日本稻米自由化很大的壓力，這項直接給付構想早在 2001 年農林水產省諮議會上即有討論。

　　日本政府通報上述綠色給付為分離直接給付 (decoupled direct payment ），琥珀色給付則為符合微量條款 (de minimis ）。

參 . 2009 年政黨改變後的農業政策

　　民主黨在 2009 年取得政權後，廢除了 2007 年改革方案中的補貼措施，而推動新的直接給付計畫－農家所得補償計畫 (Income Compensation Program, ICP ）。在 ICP 下，又實施數項新的補貼，稻米採取了反循環給付 (Counter-cycle payments ）。稻米以外作物，補貼依面積的產量計算。 ICP 並沒有分離給付 (decoupled payments ）。與 2007 年改革方案不同的是，在 ICP 中，規模大小農民均能領到直接給付。

　　迄至目前，日本尚未宣布日本未來將如何通報 ICP 補貼，作者依據政府資料做了 2010 與 2011 年的預估。有些 ICP 補貼領取農民必須參加面積管制計畫，這部分可歸類為藍色補貼。理論上，其他 ICP 補貼應通報為琥珀色補貼，然而，就像以前一樣，日本政府可能利用「微量條款」與「環境給付」來減少 AMS 。詳細數字請參見附表最後兩行。

　　以作者估算 2010 與 2011 年通報表，日本現在的 AMS 是低於承諾的 3 兆 9,729 億日圓。因此日本是符合烏拉圭回合協議，然而杜哈回合對已開發國家要求更嚴格的上限，依照杜哈回合目前提出的公式，日本的 AMS 上限與藍色補貼應分別少於 1 兆 1,919 億日圓及 2,458 億日圓。此外，杜哈公式也要求日本整體扭曲貿易支持 (Overall Trade-Distorting Support, OTDS ）不得多於 1 兆 3,620 億日圓。

　　從附表看，日本 2010 與 2011 年的 AMS 和 OTDS 均低於杜哈公式要求。但 2010 年藍色補貼則超出杜哈公式上限，雖然 2011 年又低於杜哈公式要求。因此，如果杜哈回合談判達成協議，新的公式與規範如生效，日本政府必須很小心地操作農業補貼計畫及通報金額。

肆 . 結論

　　目前日本應增加糧食自給率的觀點，獲得多數日本消費者與企業領導人情感上的支持，彼等對於農業部門的財務負擔也很容忍。這樣的容忍當年在烏拉圭回合談判時是看不到的。由於這樣的社會氛圍，日本政府應會繼續其農業補貼，利用微量條款與環境給付，日本政府可以將 AMS 維持在烏拉圭回合協議承諾範圍內。但未來要維持 OTDS 或藍色補貼在杜哈公式範圍之內，就會比較困難。

　　本文譯自 Yoshihisa Godo, Japanese Agricultural Policy Reforms under the WTO Agreement in Agriculture, http://www.fftc.agnet.org/ap/index.php

附表 日本國內農業補貼通報表 1955-2011 年  DOCX / pdf / odt