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89年10月(第100期)

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日本「糧食‧農業‧農村基本法」 內容概要


農委會企劃科科長 胡忠一 譯

一、前言

  日本「糧食‧農業‧農村基本法」(又稱「新基本法」)業於1999年7月12日經參議院審議通過,並於7月16日以法律第106號公布施行。以下謹從新基本法制定背景、新舊基本法的目標與重點之比較、基本架構等方面,略加探討評析。

二、制定背景

  日本於1961年頒布的「農業基本法」(又稱「舊基本法」),係根據當時的社會經濟動向,及預測未來農業的走向制定而成。但日本在快速的經濟成長與激變的國際化潮流中,經濟社會急速發展,糧食‧農業‧農村環境狀況亦隨之丕變。因此,雖然農業基本法的實施,確已收到相當成果,但隨著經貿自由化與外國農產品的大量進口等外圍環境的劇烈變遷,某些令國民覺得不安的情形也應運而生,諸如:糧食自給率下降、農民高齡化與農地面積減少、農村活力消沉等。

(一)在糧食自給率下降方面 在飲食習性日益高品質化與多樣化之際,日本的主要農作物-「稻米」的消費量逐年減少,而畜產品及脂肪等產品的大量進口,使得該等產品逐漸變成主要糧食,其消費量亦逐漸增加,導致日本的糧食自給率呈逐年下降的趨勢。目前為因應此一糧食需求高品質化與多樣化的國內供給體制,仍處於未完全成熟的階段。

(二)在農民高齡化與農地面積減少方面 雖然農民逐漸高齡化、農地面積日益減少、廢耕地逐年增加,且該等問題日趨惡化,但農地的有效利用制度,並未完全建構完成。

 

(三)在農村活力消沉方面 在日本許多農村,由於人口減少與高齡化等情形逐年惡化,導致活力日益消沉,有相當多的村里已難以維持地區社會所需要的基本生產與生活條件。 另一方面,近年來,國民對於農業與農村的期待日漸提高,例如:以合理價格安定供給全體國民健康與生活的基礎-「品質優良的糧食」,並充分發揮國土保安、環境保育與文化傳承等多元化功能等。換言之,農業與農村在達成以國民生活與生命的安全、安心為基礎的重大任務方面,所扮演的角色(即其在綠色國民所得帳或真實儲蓄率方面所顯示的價值),正日漸受到國民的重視與肯定。

  為因應國民的期待,日本政府認為有必要配合未來全國各地經濟社會的發展,全盤檢討農業政策,並應儘早將糧食‧農業‧農村政策相關的基本理念予以明確化,重新建構能展望21世紀的新農業政策。後來,經過6年的研議,終於制定完成「糧食‧農業‧農村基本法」,取代已實施38年的舊基本法,俾建立讓國民的生活及生命能安全與安心,讓農民對於農業有信心並能引以為傲,讓生產者與消費者、都市居民與農村居民能「共生」的新政策體系。

三、新舊基本法的目標與重點比較(詳見附表)

四、 新基本法之架構

  新基本法由4章(43條)及附則(6條),共49條條文所構成。

第1章 「總則」(第1條~第14條)
第2章 「基本措施」(第15條~第36條)
第1節 糧食‧農業‧農村基本計畫(第15條)
第2節 確保糧食安全供給有關措施(第16條~第20條)
第3節 農業永續發展有關措施(第21條~第33條)
第4節 農村發展有關措施(第34條~第36條)
第3章 「行政機關及團體」(第37條、第38條)
第4章 「糧食‧農業‧農村政策審議會」(第39條~第43條)

   以下謹將新基本法相關條文中,節錄較重要的部分如:基本理念、基本計畫、確保糧食安定供給、農業永續發展、農村發展等相關政策及其他規定,略予分類整理,俾利了解基本法的精神及其內涵。

(一)基本理念

  新基本法的基本理念包括:確保糧食安定供給、充分發揮多元化功能、農業永續發展、農村發展4大部分。

  1. 確保糧食安定供給,包括:
    (1)糧食是維持人類生命不可或缺之物質,亦為維持健康、充實生活的重要基礎,今後應以更合理的價格,安定供給品質優良的糧食。
    (2)鑒於世界的糧食供需及貿易尚存在許多不安定的因素,在安定供應糧食予全體國民之際,應以擴大國內生產為基礎,調整其與進口糧食及安全存糧三者間的適當組合結構。
    (3)糧食供給應配合國民飲食生活高品質化與多樣化的需求變化,積極提升農業生產力,並健全發展農業與食品產業。
    (4)政府應確保全體國民所需的最低糧食需求量,即使因欠收、無法進口等不可預測因素,致使國內糧食供需情形,在某一期間內,呈現顯著緊迫,或有緊迫之虞時,仍應確保糧食的順暢供給,以免國民生活的安定或國民經濟的順利營運遭受明顯妨礙。
  2. 發揮多元化功能
      鑑於農村具有經由農業生產活動提供糧食及其他農產品的「供給功能」,並具有國土保安、水源涵養、自然環境保育、良好景觀形成、文化傳承等「多元化功能」,在安定國民生活及國民經濟方面,扮演相當重要的角色,政府應使其適切並充分發揮多元化功能。
  3. 農業的永續發展
      鑒於農業具有供給糧食與其他農產品的供給功能及其他多元化功能,政府應確保必要的農地、農業用水、其他農業資源及專業農業經營者,並應配合地區特性,建立有效率並符合當地需要的農業結構,同時應藉由維持並增進農業的自然循環功能,促進其永續發展。

  4. 農村發展
      鑒於農村是農民與地區居民的生活場所,透過農民的農業經營,可達成農業永續發展的基礎任務。政府應改善農業生產條件、生活環境、提升其他福利,俾適切並充分發揮農業供給糧食與其他農產品的供給功能及多元化功能。

(二)糧食‧農業‧農村基本計畫

  1. 計畫訂定
      政府為綜合性、計畫性的推動糧食‧農業‧農村相關政策,應訂定糧食‧農業‧農村基本計畫。訂定後,應向國會報告,並公布施行。
  2. 基本計畫內容,應包括下列各項內容:
    (1)糧食‧農業‧農村相關政策基本方針。
    (2)糧食自給率目標(以提升糧食自給率為宗旨,國內生產及糧食消費為指標,明確訂定農民等相關人員應配合辦理的課題)。
    (3)政府應制定有關糧食‧農業‧農村的綜合性、計畫性政策。其中農村有關政策應包括:國土綜合開發、利用及保育等國家級計畫,並應保持國土均衡發展,開發、利用及保育和諧。
    (4)其他為綜合性、計畫性推動糧食‧農業‧農村相關政策的必要事項。
  3. 計畫之修正
      原則上,每5年斟酌糧食‧農業‧農村的情勢變化,並根據政策執行情形評估結果,進行必要的修正。

(三)確保糧食安定供給有關政策

  1. 充實糧食消費有關政策

    (1)為確保糧食安全性及改善品質,俾利消費者進行合理的選擇,應推動食品衛生管理、高品質管理及食品標示的標準化等措施。
    (2)訂定健全的飲食生活指標,推廣糧食消費有關知識,並迅速正確提供相關資訊。

  2. 食品產業的健全發展

      為健全發展食品產業,應考量如何降低隨著產業活動對環境所造成的負荷,以確保資源的有效利用,並應強化食品產業基礎,加強推動食品產業與農業結合及流通合理化等策略。

  3. 農產品進出口有關措施

    (1)為確保國內生產不足農產品的安定進口,應訂定必要的政策妥為因應,同時由於國外農產品的進口,可能形成與國內農產品競爭的局面,或對國內農業生產造成嚴重打擊,抑有打擊之虞。必要時,應緊急實施調整關稅費率及限制進口等措施。
    (2)為促進農產品出口,應提升農產品競爭力,並應落實市場調查、提供資訊、強化推廣宣導等措施。

  4. 緊急狀態之糧食安全保障 發生緊急狀況時,為確保國民所需的最低限度糧食之供給,必要時,應實施糧食增產、限制流通等措施。

     

  5. 推動國際合作 為安定將來的世界糧食供需,應推動與開發中國家進行農業及農村發展等相關國際合作活動。

     

(四)農業永續發展有關政策

  1. 建立可期待的農業結構

      為培育具有營運效率並能安定經營的專業農業經營者,應建構由該等經營者擔負大部分農業生產的農業結構,並應配合農業經營類型及地區特性,改善基礎生產設施,推動擴大經營規模等強化農業經營基礎有關措施。

  2. 由專業農業經營者推動農業經營

      鑒於讓專業農業經營者及其他有經營意願的農業者,能夠在其農業經營上充分發揮創作能力,對於農業永續發展至為重要。政府應改善有利於農業經營發展及農地順利繼承的條件,活絡家族經營,並推動農業經營法人化。

  3. 確保農地及其有效利用

      為確保國內農業生產所需的農地及其有效利用,應確保農地農用,並應推動農地效率利用相關措施,將具有營運效率且能安定從事農業經營者的農地予以有效集結利用。

  4. 改善農業生產基礎

      為促進生產力的提升,應確保具有良好農業經營條件的農地及農業用水,並藉該等農業基礎條件的有效利用,配合地區特性,同時考量其與環境的和諧,再以能夠有效率的從事農業生產為宗旨,推動擴大農地區域規劃、水田多用途化、維持並增進農用排水設施功能等改善農業生產基礎相關措施。

  5. 人才培育與確保

      為培育及確保有效率且能安定從事農業經營的專業人才,應提升農民的技術及其經營管理能力,並應促進新加入農業經營行列者學習相關技術與經營方法。 加深國民對於農業的理解與關心,並發展農業相關教育。

  6. 促進女性的參與

      對於女性在農業經營方面所扮演的角色,應予以適當的評價,並應改善能確保女性可依本身自由意識從事農業經營並參與相關決策活動的機會與環境等條件。

  7. 促進高齡農民活動

      配合高齡農民的角色分擔及其所擁有的技術與能力,推動有生活意義的農業經營活動相關環境改善,並提升高齡農民的福利措施。

  8. 促進農業生產組織活動

      為確保地區農業,並有效率的進行農業生產,應促進以村里為基礎的農民組織等,共同從事農業生產活動的組織及受託從事農業生產的組織相關活動。

  9. 技術研發與推廣

      確定技術研究開發目標,強化中央及各縣市政府所轄試驗研究改良機構與大學及民間的合作聯繫,並配合地區特性,推動農業技術推廣事業。

  10. 農產品的價格形成與安定經營

    (1)為推動符合消費者需求的農業生產,應實施確能適切反映供需實情及品質評價的農產品價格形成相關政策措施。
    (2)農產品價格發生顯著異常變動時,應實施能有效緩和影響農業經營的相關策略。

  11. 農業災害損失之補償

      應實施因災害所造成損失的合理補償及其他相關必要措施。

  12. 自然循環功能的維持與增進

      為維持並增進農業的自然循環功能,應推動能確保農藥、肥料的正確使用及家畜排泄物的有效利用等增進地利相關措施。

  13. 農業資材生產與流通的合理化

      為降低農業產銷資材費用的支出,應促進農業資材生產與流通的合理化。

     

(五)農村發展有關政策

  1. 農村綜合發展

    (1)政府應留意農村土地在農業方面及其他方面之使用與調整,並應有計畫的推動農業發展及其他農村綜合發展有關措施。
    (2)為健全發展地區農業,營造景觀優雅、豐富且適合居住的農村環境,應配合地區特性,綜合推動農村生產基礎設施改善,交通、資訊通信、衛生、教育、文化等生活環境改善及其他提升福利相關措施。

  2. 山地及偏遠地區之發展

    (1)對於山地及偏遠地區,政府應配合地區特性,引進新作物品種、生產與運銷地區特產品,發展農業及其他產業,以擴大就業機會、改善生活環境,推動促進當地居民定居相關措施。
    (2)為使山地及偏遠地區能繼續進行適切的農業生產活動,應支助各該地區改善不利的農業生產條件,並應實施特別措施,以確保其多元化功能。

  3. 都市與農村交流

    (1)為深化國民對於農業及農村的理解與關心,俾利創造健康、富裕的生活,應推動都市與農村之間的交流及改善市民農園等措施。
    (2)對於都市及其周邊的農業,應充分運用其接近消費地的特性,發展能符合都市居民需求的農業生產等。

(六)其他

  除上述各類內容外,新基本法尚包括下列其他重要規定:

  1. 中央與地方政府之責任、對農民與業者之支援、消費者之角色

    (1)中央政府之責任 中央政府有遵照前述基本理念,綜合訂定並實施糧食‧農業‧農村相關政策措施的責任。 中央政府應透過糧食‧農業‧農村相關資訊的提供,努力促使全體國民深入理解基本理念。
    (2)地方政府之責任
      地方政府有遵照基本理念,並依照與中央政府的適當分工,配合轄區內的自然、經濟與社會諸條件,訂定並實施糧食‧農業‧農村相關政策措施之責任。
    (3)農民之努力
      農民及農業相關團體於進行農業及相關事業活動時,應以努力實現基本理念為主軸。
    (4)業者之努力
      食品產業者於進行相關活動之際,應遵照基本理念,努力供給國民所需食品。
    (5)對農民及業者所作努力之支援
      各級政府於訂定糧食‧農業‧農村相關政策措施時,應以協助農民、農業相關團體及食品產業者的自主性努力為宗旨。
    (6)消費者之角色
      消費者應深入理解糧食‧農業‧農村,積極達成提升糧食消費生活的任務。

  2. 為實施政策所需的法制、財政及金融上之措施

      政府為實施糧食‧農業‧農村相關政策措施,應訂定法制、財政及金融上的必要措施。

  3. 年度報告

    (1)政府每年應詳加評估糧食‧農業‧農村之動向,明確研定相關政策措施,並將之作成文書資料,向國會提出報告。
    (2)政府於作成前項文書資料相關政策措施時,應先聽取糧食‧農業‧農村政策審議委員會之意見。

  4. 設置糧食‧農業‧農村政策審議會

      農林水產省應設置糧食‧農業‧農村政策審議委員會(以下稱「審議會」)。審議會依新基本法及其他法令規定,處理權限內之事項,並回應農林水產大臣及各相關部會大臣(首長)之諮詢,調查、審議有關施行新基本法的重要事項,並向農林水產大臣及各相關部會大臣提出重要事項相關意見。

      審議會由委員15人以內組織之。委員為兼任,由農林水產大臣依新基本法及其他法令規定相關學識經驗豐富者當中,提請內閣總理大臣任命。

      審議會之職員,依行政命令規定,由農林水產大臣提請內閣總理大臣任命。 審議會為執行所掌理之職務,必要時,可要求相關行政機關首長提出資料、陳述意見、說明或為其他必要之協助。

      除新基本法規定外,審議會之組織及營運有關的必要事項,以行政命令定之。

  5. 改善行政機關及相關團體組織

      中央與地方政府在推動糧食‧農業‧農村相關政策措施時,應分工合作,並戮力改善行政組織體系,提升行政效率及營運透明化等相關事宜。 為確保基本理念的實現,政府應推動改善糧食‧農業‧農村相關團體營運效率與組織再造等必要措施。

  6. 關懷水產業及林業之發展

      在推動糧食‧農業‧農村相關政策措施時,鑒於其與水產業及林業具有密切關聯性,對於水產業及林業之發展應予以必要的關懷。

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