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89年10月(第100期)

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中國大陸農村經濟發展課題


輔導處農產運銷科 夏聰仁 譯

  鄉村地區是一群客觀的實體所組成。在地理上的定義,則稱為城市以外包括宜人居住或不宜人居住的所有地區。鄉村地區亦可視為一群社會經濟實體的組織,此等組織以農業作為主要經濟來源並以鄉鎮與村里作為其人文的活動範圍。早年,鄉村社區原本是主要的社會單位,由於都市化及工業化的結果,使大量人口離開鄉村地區,而漸為人們所忽視。當鄉村地區問題再度受到國際組織關心時,就已經是一件值得鼓舞的事 。

壹、鄉村地區在國家經濟與社會上之定位

一、鄉村地區的定義

  在中國為「鄉村地區」下一個極精準的定義是有所困難的,因為「鄉村地區」是一個比「縣」所轄的面積還大,但卻未將其轄區列有獨立的行政管理單位,只將面積較小的「村里」及「鄉鎮」歸「鄉村地區」管轄。不過,「鄉村地區」的業務督導,卻分別由高於「縣」級的行政部門所管轄,這些部門如農業部、林業部、水土保持部、科學與技術部、都市與鄉村建設部等。 一般而言,「鄉村地區」的中央主管機關應為農業部,但實際上,農業僅主管農、牧、漁業的生產業務而已。這可能是過去僅國際糧農組織(FAO)與中國建立合作關係,而沒有國際「鄉村地區」相關組織與中國建立合作關係所導致的結果。在1970年代以前,中國曾在人民大會組織下,設有「農業政策與鄉村事務辦公室」以協調中央部會級以上之鄉村事務管理。而今,此項協調工作,只能靠中央行政部門了。

  由於農業與鄉村事務關係密切,因此中央政府經常把此二種事務合併處理。中國農業年報的發行是屬農業部的工作,該部負責彙整林業、水土保持、氣象及農業相關部會之資料。由於缺乏「鄉村地區」的專門主管機關,因此與鄉村地區有關之「農家記帳事務」、「農家固定資產」、「農村教育」、「鄉村環境」、「生物資源」及某些農業資材(如殺蟲劑)等資料,該年報中均付之闕如。

  在中國,要述明「鄉村地區」的定義仍有另外一項難題。原因是,所有大小城市的周圍,都有一片應歸屬於「鄉村地區」之市郊或縣區,該等區域以農業為主要經濟活動。然而這些經濟活動的成果資料,均歸屬於「農業」領域內。近年來快速成長的「鄉鎮企業」,其發展的成果,應歸屬於「城市」或「鄉村」,仍有很大的爭議。這些企業大部分由個別農民、合作社組織、村里或鄉鎮的農民們所經營。他們經營項目可能包括農、牧業、製造業或市場交易服務業等。這些代表著新興的鄉村經濟,其有關製造及市場交易服務的成果,卻分別被劃歸至工業及第三級產業的領域。

  總之,「鄉村地區」這一名詞的定義,雖仍有討論的空間,但其地理上確實的存在及其發展的需要,是無庸置疑的。合理的說,「鄉村地區」的範圍,應是包括「城市」以外,所有宜人居住與不適宜居住的地區。若依此定義,在中國,約佔70%的面積,是屬於「鄉村地區」,其中包括15%的農業區域,30%草原地區,20%森林地區,以及5%的水產養殖區。「鄉村地區」的問題應整合性的將社會、經濟、技術、資源及環境等各領域,予以專業管理,方能有所成就。

二、「鄉村地區」在社會與經濟上的定位

(一)「農業」是國家經濟的基礎

  過去中國因過多的人口與有限的農業耕地,乃使其成為「對抗飢餓」的國家。自1950年代起,中國政府已將「農業」定位為國家經濟的基礎產業。經過不斷的努力,近年中國已成為糧食可以自給自足的國家。就以榖類市場而言,雖其開放了自由買賣,但目前穀物價格仍能維持低價平穩的狀態,即為明證。反而穀物收穫後的銷售問題,近年常常成為許多農民難解之結。在1998年,中國雖經嚴重的水患,該年的穀物總產量仍有5億餘公噸的水準。在1999年時,雖有部分耕地面積因執行其他國家計畫而減少,穀物生產量亦與1998年相當。由近幾年農業生產的成績來看,中國整體的糧食安全問題,大致上已獲得解決。未來為應付大量人口以及鄉村地區現代化工作的需求,中央政府認為「農業」在基礎建設上,仍扮演著極重要的角色。因此,在中央政府一般對外的發行刊物內,均把農業與鄉村發展相關課題,列為第一優先的報告。

(二)其他重要的角色

  中國農業與鄉村地區在其他方面的重要角色包括:

  1. 全中國80%的人口居住在鄉村地區,並以農業為生。

  2. 在1999年,中國農業的產值達1,730億美元,相當於全國GDP之17%。

  3. 鄉村地區佔有全中國70%的總面積,該等地區的土地利用形態與建設計畫,將對全中國的環境條件,造成極大的影響力。

  4. 製造業的原料來源及城市地區人民的食物來源,有極大部分需要依靠鄉村地區的初級與次級產業供應。

  另外,屬於鄉村地區的「村鎮級企業」,在1997年的產值達到2,500億美元,相當於全中國該年50%的工業產值。

貳、中國「鄉村地區」的現況與發展趨勢

一、 社會變遷

  自1978年中國開始改革開放後,整個國家的社會結構隨之急速變化。國家(包含農業)現代化工作,成為最主要的課題,並以經濟建設作為國家計畫中帶頭工作。總體性的藍圖係依據開放、改革與發展三階段進行,期望作到倍數成長的GDP;一定程度的富有水準,以及成為中度開發國家的一員。

  目前,中國將邁入國家發展的第二階段,不過偏遠地區仍有近3,400萬人口需要政府協助以便脫離貧窮的境界。在1999年,中國的GDP已達1兆美元,換算當年每人之GDP所得為830美元(台灣地區約於1974年已達到此水準)。此一成績,對中國本身而言,雖是一項重大進展,但與整個世界比較,中國之國民所得水準仍差一大截。以目前中國現代化的發展進度來看,約需50年的努力,方能達到中度開發國家的國民所得水準。

  在中國現代化整體計畫中,農業與鄉村地區在社會與經濟面的參與度上,扮演著基礎性的工作。農業在社會與經濟面之轉型工作,已列在第九個5年計畫(該計畫自1995年開始推動)中。這些轉型工作主要包括自中央計畫型經濟轉為社會主義式市場經濟型態,以及由傳統的粗放式管理轉型成集約式效率化管理。中國1970年代開始的改革行動,係先由鄉村地區做起。最具意義的改革措施就是將農地分給農民家庭,並藉著簽訂契約,由農民自行管理農作事宜。此一措施使農民生產意願大幅提高,並使穀物生產量自1979年的3億2,200萬公噸,提高至1984年的4億700萬公噸(增加26%),換算每人每年穀物產量則為392公斤。長期性的穀物短缺情形,至此終獲舒緩。此一鄉村地區改革的成績,激發了中國全面性改革的意願,並且對解決中國食物安全與鄉村地區發展問題,增加很多信心。現在,農地契約體系已發展至實施以「三十年為契約期程」的計畫,農民在土地使用與經營管理上,將更有自主權。農民已可依市場的需要而發展多樣化經濟,同時亦可以到城鎮發展其個人事業。另外,為促進國家經濟發展,或促進農業及鄉村地區現代化,政府單位及企業界均將於農業領域內,投資更多經費。

  雖然中國的鄉村地區在發展過程中,仍然有許多障礙及困難,但就整體而言,該等地區未來的發展趨勢,仍呈現美好的願景。由於鄉村地區經濟基礎薄弱,資源及技術有限,以及相關政策與措施所產生的相互牴觸的現象,使得農民面對社會的變遷,其適應性仍難有效改進。以上問題伴隨著城鄉居民間生活水準及貧富間差距的擴大,已產生整體性不平衡的發展。

二、就業與國民所得

(一)就業

  在中國,所有農民均藉著與國家簽訂契約等機制,而擁有農地耕作權,因此這些農民可視為已自行就業。然而,鄉村地區居民的真正失業情形,並不包含在國家失業率統計的範圍內。由於有限的耕地及農業與非農業部門間交易的不平衡發展,乃使鄉村地區勞動力過剩現象,成為最主要之問題。據1997年統計資料顯示,中國約有1億公頃農地、3億2,400萬農業勞動力,折合每人僅擁有0.3公頃農地。另外,約有1億6,000萬(即約佔農業勞動力之34.8%)鄉村勞動力從事村鎮級企業等非農業行業,以及約有2,480萬鄉村勞動力直接進入城市區域,從事臨時性的勞動工作。那些留在有限農地上工作的3億2,400萬鄉村勞動力,則在低所得水準下,只能藉著更集約的耕作、從事畜牧生產或其他多樣化經濟活動,以求增加收入。由於資源管理的緊縮及市場的競爭,近年來非農業部門的就業情形,較之1997年,並沒有長足進展。村鎮級非農業型企業的數目與規模雖未增加,但是「與農民簽約合作型」的企業及從事農耕或農用資材交易的農業型企業,則呈現快速發展。包括農企業在內之鄉村地區的企業發展,在在需要年輕及有智慧的農民參與,但年輕人卻紛紛離開鄉村地區向城市發展。因此,鄉村地區勞動力老化現象,已成為農業部門的一項嚴重問題。

(二)國民所得

  在1998年,中國的農業生產是大豐收,但農民平均每人淨所得僅為260.5美元,農民現金所得的年增加率僅為0.47%,較之當年整體年增加率4.3%,差距仍大。城市居民的所得年增加率大約為5%,而某些大城市的每人每年所得則已達1,200美元。此種城鄉間所得的差距,正在擴大中。在1980年代,農業生產雖然快速成長,唯整體市場仍呈現供不應求的狀況,所以當時農民所得增加極速。近幾年來,農民所得增加率減緩,主要是農產品市場已達飽和之結果。1998年鄉村地區居民國民所得增加的部分,約有83%來自於其臨時就業的收入。該年,農民由從事農業活動所獲得的淨所得,較之1997年則是減少了2.3%。這是自1979年鄉村改革運動以來,首次呈現農業年所得減少的現象。此種現象乃促使政府部門更正視農民的農業利潤、農業所得與成本負擔問題。

(三)基礎建設

   由於歷史的因素,使得農業與鄉村地區呈現相對落後的現象。目前仍有80%的人口從事農業,這種情形,與美國在1930年代,農業剛要引進蒸氣式曳引機的時期相似。在基本設施上,農業與鄉村地區亦呈現非常不足的情境。其結果,乃造成僅有20%的農地能維持穩定的高產量水準,其他80%農地,即使經過多年在農地建設上的投入,卻因灌溉與排水系統功能不彰,致其生產量乃屬於中低產水準。由於大量人口的需求,有限的農地乃成為糧食安全與鄉村發展上,長期存在的問題。在鄉村地區快速增加的人口壓力下,即使將近數十年的開墾邊際土地,因城市及工業發展,使得可開墾之地所剩無幾,農地僅維持在1億公頃左右。在中國北方,缺乏水源是一項極不利的條件,而中國南方面臨每20年一次的大洪水侵襲,其抗澇的能力,亦屬平平。運輸及交通條件極為落後,若以發展較快之沿海地區來比較,其每平方公里內僅建設0.3公里公路,遠低於印度以該國全國面積來計算之每平方公里擁有0.5公里公路。由於設備、技術與財政補助亦相對的稀少,使得農業與鄉村地區的科學與技術服務水準更形落後。

  一般而言,除城郊及一小部份所得水準較佳的區域外,鄉村地區在生活水平、教育、醫療服務及其他福利條件上,都非常不足。大部份的農村人口中,最多僅有小學六年的教育程度。由於教育品質低落、入學率極低、加上難以負擔的學費與在校生活費,致使農民子弟極少能進入職業學校或大學就讀。在某些氣候乾燥地區或山地區域的農民,甚至於還經常要為飲用水而大費周章。事實上,大部份的鄉村地區,其飲用水多來自於不乾淨之水體或水井。

(四)環境與土地利用

  在人口不斷增加及糧食安全考量的壓力下,中國的自然資源及鄉村環境已形成破敗的景象,使得原有已經很差的環境條件,更形惡化。

  主要的農業資源亦持續的遭受破壞而減縮,約有17萬公頃的農業土地已被佔用於非農業用途上,因此,中國平均每個人可分到之農地,已小於0.08公頃。過度的土地開發,亦造成了大面積的土壤破壞。就以福建省與江西省間之紅壤區而言,該區已出現了「紅色沙漠」的慘況。在中國東北方的黑土壤區,其原有40公分至100公分的土壤厚度,因每年約流失0.5公分至1公分,目前僅剩下20公分至40公分的厚度而已。由於土壤嚴重的遭受侵蝕,某些農地的黃土壤母岩都裸露出地面。由於不合理開墾土地及過度的伐木與放牧,及雨水沖刷、風砂吹襲的影響,使土壤侵蝕的現象,持續擴大。估計遭受雨水沖刷而侵蝕的土壤面積已由原先的1,500萬平方公里,擴增至3,600萬平方公里,因為風砂影響而遭受侵蝕的土地已擴大至2,600萬平方公里。至於在中國北方與西北沙漠地區則每年在已開墾之地也遭受侵蝕者約2,460平方公里。由於不合理的土地利用與化學污染,生物性資源與水資源亦遭受很嚴重的破壞。加上城市與工業界所排放出的廢棄物及過量使用農業化學物質,使得化學污染成為農業生產環境的頭號問題。調查發現,約有500萬公頃的農地,已遭到一定程度的污染。每年因為污染所導致的農業損失估計約達12億美金,而最近幾年,因農地遭受污染而產生作物損害的事件至少1000件以上,其造成之直接經濟損失每年約在1,200萬美元至240億美金之間。由於不當的環境管理與監控使得問題難以有效的處理。縱使政府環境與工業部門在都市與工業所產生的重金屬、石油及有毒性的有機物質等廢棄物處理上,已有一定的績效,但是這些物質,仍是農地受害最大的污染因素。

  使土地與作物遭受危害的最主要禍首為灌溉水污染、廢氣與煤灰等。依據1997 年統計,每年所產生之都市及工業廢水量約400億公噸。但其妥善處理率達50%而已。在有害物質中,每年約有重金屬2,700公噸,石碳酸5,700公噸、石油類有害物質6萬公噸之產生量。而這些廢棄物大部份均留在地表或灌溉水系內。至於每年廢氣之排放量約有3兆5,000億立方公尺,其妥善處理率為70%。

  過量使用的農業化學物質亦會造成土地、作物及水體表層的污染。每年化學肥料的使用量約3億8,000萬公噸,農藥使用量約1,100萬公噸(實際用量可能尚需增加20萬噸的數量),塑膠膜類製品約使用100萬公噸。據調查報告顯示,殘留的塑膠膜類製品可掩蓋約10%的土壤表面積,而這些製品若連續使用7至8年後,將使作物生產量減少10%以上。發展中的農牧事業所過度使用的化學肥料及其產生的廢棄物(或稱非定點污染源),亦紛紛流入河流或湖泊。江蘇省太湖地區即深受優養化所苦。據調查,約有50%的氮、磷係由農業生產所產生。最有名的例子就是雲南省的滇池,有關單位即使花費了巨大的時間與經費用於處理工業污染源上,該湖仍為水體優養化所害。

  以上鄉村地區的環境污染問題已經有中央政府數個部會分別處理中,不過尚無一項技術性的整合計畫予以統合。如墾荒與種植業務係由林業部主管,土壤與水源保護則由水資源保育部主管,城市與工業污染防治工作則由國家環境保護署主管等等。由於如此分散式的管理,使得農業與鄉村地區環境的問題,仍無法綜合性規劃與有系統的研究。

(五)其他

  由於鄉村地區的幅員廣大,人口眾多,使得不適當的技術與投資漸成為該等地區發展中,新增的問題。這些問題大都由如「環境與自然資源的破壞」、「農產品市場的漸趨飽和」及其所衍生的收入與利潤的下降等外部因素所造成。雖然近年在鄉村地區的投資已逐漸增加,但這些投資大部分著重於協助「脫離貧窮」;提高農地生產量及水資源保育等計畫,僅極少經費投入環境保護、自然資源保育及其相關的科學研究上。就以最受關注的水資源保育計畫而言,其經費卻僅為全國總投資金額的1%而已。另外,農產品加工實力的不足,是造成市場銷路飽和的主要原因之一,不過,投入在加工技術研究上的經費,卻少到無法列入統計資料上。 除了以上情形以外,另一個極重要的課題就是農業經濟的全球化問題。貿易全球化是一項無法避免的趨勢,因此中國即將加入世界貿易組織(WTO)。在農業及鄉村事務上,中國國務院農業部過去少有國際合作的經驗,許多事情尚在起步階段。不過,中國的農產品就將直接面對生疏的國際市場競爭。因此品質、利潤以及環境保護成本將成為最關切的課題。

  為達成中國農業與鄉村地區結構的徹底改造,相關的調整性工程是必須的,而這也是一項極大的挑戰。其中,較重要的相關因素包括品質、環境、資源、效率與利潤。另外,研習新科技與知識及加強農民教育與訓練均為迫切需要的。預期無法適應的農民將真正的面對失業的威脅。

參、 振興鄉村地區的方略

一、當前的政策與策略

  中國的農業在政府部門持續的關照之下,其成就已成為國際有目共睹。較有效的策略與政策包括:

(一)農業是國家經濟的基礎。
(二)家庭計畫。
(三)農地契約化經營。
(四)農地保護管理。
(五)一系列鼓勵農事活動:延長農地契約的有效期限;建立穀物類農產品保證收購數量與收購價格制度;公告農用資材的上限價格,減輕農業生產成本負擔。
(六)以科學知識與教育振興農業。
(七)加強農業投資並強化其基礎建設。
(八)執行「遠離貧窮」等突破性計畫。
(九)執行農業環境保護與推廣有機農業。
(十)發展鄉鎮企業並推展「農企業」。

  在新公佈的政府報告中,有關公元2000年農業與鄉村事務的重點工作,除上數的相關策略與政策外,尚指出八點首要工作項目,包括:

(一)調整農業生產結構
(二)加強農產品加工技術研發與轉型並提高其附加價值
(三)發展小型鄉鎮級企業
(四)提昇農業科學與技術水準
(五)強化農產品市場建設
(六)強化鄉村地區基本設施及維護生態環境之建設
(七)強化農地契約、合作社融資業務、減輕農民生產成本負擔等管理
(八)強化鄉村地區組織、民主與法制機制及維護國民權利等建設

  從中國在其經濟環境、技術水準及財政狀況均很薄弱的現況下,以上目標在執行上,仍將面臨許多問題。調整不當的投資與技術,應為重點。因此,即使在全國最需要資源的現況下,強力發展與農業及鄉村相關的科學與技術,仍為最可靠的對策。以「科學與教育振興農業」的基本策略,已經實施十餘年。這是一個很恰當的策略,但執行起來並不容易,因為農業科學研究單位是否能有穩定的經費支援一直是存在的問題。另一解決的良法應為「強化國際合作」,因為此項措施可彌補中國在農業環境、資源、品質、效率與開展國際市場上,相對弱勢的一面。

二、永續農業

  永續農業可供為長期發展的目標,並非只是單純的農業技術性作業模式而已。中國科學家與農民們自1980年代早期,已開始進行中國式生態農業(Chinese Eco-Agriculture ,CEA),此項新的農作模式,其理念係來自於生態經濟學與系統學派的方法論。

  中國式生態農業係依據以下3項原則設計:

(一)應整合社會、經濟與環境的利益。
(二)以生態工程作為技術系統的骨幹。
(三)應依各地區之個別特性,而採取妥適的措施。

  因此,中國式生態農業建設的主要實施步驟如下:

(一)首先調查與診斷各地區之主客觀條件。
(二)選擇適當的技術與生態工程模式。
(三)由建構較脆弱的生態鏈開始,再逐步進行合適的生態工程。
(四)最後再觀察模式與技術的執行成效,並適時予以調整。

  在1993年,農業部聯合另外6個部會進行一項國家級計畫,共同建構51處示範性中國式生態農業縣。而省級政府則配合支持另外的150處生態農業縣。此外,全中國並已設立2,000餘處小型試驗站,可稱之為「生態農業村」或「生態農場」。這些試驗站均有很豐碩的成果,這些成果在永續農業的發展上,可作為兼顧「提高農業收益」及「改善環境與資源」之極佳證明。所以,「中國式生態農業」可作為適合中國的永續型農業作業。

  1984年5月8日,中國中央政府在國家環境保護委員會上已決議「積極的推展生態農業」,接著,許多政府部門的報告如「21世紀中國之願景」、「第九個5年計畫及2010年施政目標」等,均一再強調生態農業。1998年,國務院副總理姜春雲曾視察延安縣之生態農業,而江澤明主席則在視察報告上亦提及「...生態農業建設...」 等字眼。同年,並於延安舉行中國式生態農業國家級會議。先前,國務院副總理溫家寶亦指明「現代化農業必為高利潤的生態農業」。以中國的條件所進行的中國式生態農業,未來將進一步推展而促進農業及鄉村地區的永續發展。

三、中國式生態農業縣之範例

  內蒙古自治區卡拉昆庫縣,是51處生態農業示範縣之一。目前該縣的生態已成為很好的體系。原有沙漠化的山坡地均已完成造林工作;早先種植的杏樹,已開花結果了;土壤侵蝕的現象業已受到控制。縣政府每年於春夏兩季各舉辦一次聯合性生態保育競賽,將山坡地整理成梯田狀,並予以植樹或植草,每一次競賽時,參加的人至少超過1萬人。經過數年的努力,光禿禿的山地,已完成綠化工作。該縣的經濟也隨之成長,每人每年國民所得自1993的600圓人民幣,倍增至1999 年的1,300圓人民幣。

四、中國式生態農場(即中國式生態工程)之範例

  中國華中湖北省武漢市「林產-水產-養鴨」甘都滬綜合農場是一項很高明的農業生態工程(台灣於1960年代亦有性質相似的農漁牧綜合經營事業)。該農場之生態工程自1986年開始進行,農場面積有21.1公頃,所植的林木--池杉(Pond Fir,品種為Taxodium ascendens)--是1950年代由美國引進。這一樹種一般是長在低海拔的溫帶區域。但實驗顯示,此一樹種在池塘成長速度很快。因此,遠離都市區的該農場乃自1986年開始進行此項中國式生態農業的實驗。此農場將樹植於水深1公尺的池塘上,再於水中養殖魚類並蓄養鴨類。當實驗期限結束時,該農場已有很好的成果。

  在此一綜合生態體系下成長的鴨類、魚類及樹木均較以往的成績為佳,主要因棲息地環境獲得改善,及食物鏈的建立,使彼此產生的廢棄物能有效的相互利用。年平均收入已可達到每公頃42,700圓人民幣。此一產出量約為投入量的11倍,主要因為此一體系不需要投入太多的管理及農場外引進的生產要素。因此其淨所得為原先種植水稻時的8倍。而該農場又能在此區域生產目前市場需求極殷切的珍貴林木。另外,此一人造森林在夏天已可引進約37種(2萬隻左右)鳥類,使得此農場成為有名的觀光景點。由於此農場周圍林木環繞,病蟲害情況已改善很多,而農藥使用量也因此大幅的減少。

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