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89年11月(第101期)

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行政院農業委員會業務報告


農委會主任委員 陳希煌

  主席、各位委員女士、先生:

  今天希煌奉邀向 大院經濟及能源委員會提出業務報告,深感榮幸。首先對各位委員長期以來關懷農業發展與農民福祉,以及對農業的支持,謹致誠摯的敬意與謝忱,希望各位委員繼續給予農業施政鞭策與指教。

壹、前言

  當前是農業發展的關鍵時刻,我們面對的是全新的經濟條件與經濟環境,必須以新的觀念,重新出發。希煌就職以來,即全力進行農業結構與制度改革,推動農業策略聯盟,提高農業競爭力;同時,也將企業化的管理精神融入農委會的工作團隊中,促使同仁發揮工作效能,推動農業再造,期能為台灣打造出璀璨的新世紀農漁業。

  三十幾年前,台灣農業正值成長的時代,當時希煌有幸進入農復會服務,親自經歷當時農業發展的創新過程,認知到每一階段的農業經濟發展都會面臨階段性瓶頸,若要突破瓶頸,則須瞭解當時的時空背景及條件,再進行理論與實務之探討,確實掌握各階段農業政策的正確方向。任何政策若無理論做基礎,國家總要付出極大的代價;但是,如果全靠理論來研擬政策,所訂的政策不一定可行。所以,如何將理論與實務結合,係政策研擬者首先必須思考之課題。

  以下,謹針對台灣農業發展歷程與現階段面臨問題、各項農業施政推動情形,以及本會正研擬的「邁進二十一世紀農業新方案」重點方向提出報告,敬請 各位委員女士、先生指教。

貳、台灣農業發展歷程與現階段面臨問題

一、台灣農業發展歷程

  回顧台灣農業發展歷程,在一九五0年代,由於糧食不足,農業施政的首要工作是改善生產環境、引進新技術等提高生產力的措施,以達到技術效率;一九六0年代,國內農業生產已達自給自足而有餘的階段,逐漸累積資本,政府開始鼓勵農民種植經濟作物,並積極開拓國外市場,以追求價格效益與市場效益,而且為方便長途運輸,也注重發展食品加工業,將鳳梨、洋菇、蘆筍等農產品製成罐頭外銷至歐美各地。

  一九六三年是台灣經濟的轉捩點,當年世界糖價高漲,台灣出現戰後首次貿易順差。從此,台灣逐漸有能力發展輕工業,促使工業開始起飛,經濟重心逐漸由農業移轉到工商業。一九六八年以後,農業勞力產生缺乏現象,農業發展面臨瓶頸。為克服困境,當時政府推動農業機械化,先後從美國及日本引進曳引機及耕耘機,惟實用性均不理想,經自行研發,推廣國產農業機具,才有效解決農村勞力不足的問題。由此可知,學習並非全盤抄襲或移植,必須參酌國內環境適度改良,方能符合國內所需。

  一九七0年代中期,台灣由於經濟成長、國民所得提高,消費者不僅要求量的滿足,也開始重視產品品質及選擇的多樣化,因此,農業決策開始重視以市場為導向的產業發展政策。

  一九八0年代以後,隨著經貿自由化,國際市場的動態變化影響國內市場與產銷穩定,農業所面臨的,不再是技術面的問題,而是經濟面的問題;而且,國人在經濟快速成長後,對生活環境與生態保育日益重視。因此,農業施政必須同時考量國內外相關因素,兼顧產業發展、農民福祉與生態環境保育。近年來,由於國際間加速推動貿易自由化,我國農產品進口量逐漸增加,農業經營壓力也愈來愈大。

  今日,面臨知識經濟時代,產業發展的關鍵因素已迥異於往日,農業不突破困境,就無法提升到更高的層次,要追求持續成長,則有賴創新與進步。目前農業仍處於數量經濟階段,農產品依然以秤斤論兩的傳統方式來銷售,在知識經濟方面的附加價值不足,因此無法提升競爭力。未來,農業施政必須將過去以提升生產力為核心的農業政策,轉變為以提升競爭力為主軸;農業施政的重點則在於如何將農業由以往追求技術效率、價格效率、開拓市場等目標,推進到發展知識經濟的階段,促使農業朝「以知識的市場化與商品化,提高農產品的附加價值,增加農民所得」之方向發展,才有前景。

二、現階段農業面臨問題

  隨著台灣經濟快速成長,農業部門與工業部門產生競用生產資源的情形,使國產農產品的生產成本逐漸提高。農業經營本屬不易,在經貿自由化的潮流下,國內農業所面臨的挑戰更趨艱鉅,當前農業部門面臨下列三個重大問題︰

  (一)小農經營調適問題︰農產品市場開放自由競爭,小農家庭農場經營因缺乏經濟規模效益,技術效率也無從發揮,無法與國外高效率生產的農產品競爭,因此我國小農低收入農家面臨生存問題。

  (二)商品化農產品價格偏低問題︰在國外農產品競爭下,導致國內農產品價格低迷,我國商業化農產品價格與國內高資源成本相較,將呈現偏低之現象,農業生產缺乏價格誘因,影響未來農業的發展。

  (三)如何掌握農業決策精準方向︰貿易自由化後,國內農業政策必須考慮內向與外向問題,在動態經濟社會衝擊下,農業政策必須隨時因應調整,如何掌握農業政策的正確方向,是推動農業發展的重要課題。

參、落實各項農業施政措施

  為解決當前農業部門面臨的問題,開拓農業持續發展的新局,必須落實下列各項重要施政措施:

一、因應加入世界貿易組織,落實農業部門對策

  我國未來加入世界貿易組織(WTO),必須履行入會談判承諾,包括降低關稅、市場開放、削減扭曲生產與貿易之農業補貼等。加入WTO將有利於精緻農產品外銷,但不具競爭力之農產品將受到衝擊。本會在八十七年二月完成農業雙邊諮商後,已研擬各產業因應對策,納入年度施政重點積極推動,並陸續辦理提升產業競爭力計畫、離牧計畫及農漁民轉業訓練計畫等工作。

  為因應經貿新情勢,本會於八十九年五月二十五日成立「WTO農業因應小組」,重新檢討修正農、林、漁、牧各產業因應對策,並進一步研擬具體實施計畫,以減輕加入WTO對農業部門的衝擊。此外,國產農產品因進口而遭受損害或有損害之虞時,得依不同損害程度,採取不同之救助措施或實施先期產業結構調整措施。農產品受進口損害救助基金至八十九年八月底累計編列二六六億元,累計支出一二九億元,結存一三七億元。本會將繼續分年增編預算,加速累積進口損害救助基金,以協助農民度過難關。

  WTO已決定於今年(二000年)的四次例行農業委員會議之後,分別接續召開特別會議,討論新回合農業談判之架構及有關事宜。並已於今年三月、六月及九月召開農業委員會議,決定由各會員於今年底前提出談判議題,明年三月起將積極進行談判諮商,預計在二00二年底完成諮商工作。我國目前雖非WTO會員國,但仍可以觀察員的身分參與談判,本會已掌握各項農業談判議題之資訊與各國立場,並研擬各項議題之因應對策,以積極參與談判,確保我國農業發展與農民權益。

二、推動台灣農業策略聯盟,發揮經濟規模效益與技術效率

  在競爭激烈的國際經貿環境中,農業由於生物性生產的特性,再加上市場不確定性及資訊不完整性,經營日益困難。尤其台灣地狹人稠,平均每戶耕地面積只有一.一公頃,經濟規模效益不易發揮,因此,必須透過農民組織的力量,加強整合產銷單位,輔導農民組成產銷班,提高產銷效率,才能提升農業競爭力,降低加入WTO對我國農業之衝擊。

  本會正規劃推動農業策略聯盟,以基層農民團體為核心,透過同業與異業間職能之垂直整合與功能之水平擴張,結合農業相關資源與人才,應用先進的知識經濟,改造農業產銷體系,組成有效率之農業組織;再運用此規模優勢,建構完善的農產品行銷網,進行企業化經營,提升台灣農業競爭力,並將利潤回饋予農民,使農業策略聯盟成為農業的安全防護網、經濟軟堤防。

  農業策略聯盟初期將結合優質農民團體、農業產銷班、鄉鎮特產形象及農業技術成果等農業優勢,未來再進一步提供加盟管道,讓其他農業優勢逐步加入,其業務可涵蓋產業最上游的研發、生產、加工,以至於下游的銷售、貿易及金融,例如發展農產品物流中心、農業電子商務、農產品行銷網、農業休閒旅遊、農產品加工等。

  農業策略聯盟係以農民團體為主體的一種經營組織,創立初期政府將積極輔導規劃,並在租稅優惠、融資、產銷資訊、教育訓練、農業研發成果推廣、公共設施及用地取得等方面提供協助;同時,制定分級包裝規範、產銷作業標準及配合建立必要之法規環境,以利農業策略聯盟之運作。

三、發展食品加工業,帶動農業工業化與企業化經營

  現代化農業必須以市場為導向,擴大市場層面,甚至推廣到國外市場。食品工業的發展可提升農產品的附加價值,帶動農產品的消費,將農業生產由初級產業,提升至二級、三級產業。中華飲食文化聞名全球,如能有效研發、創新,將能建立我國加工食品的特色,開拓更廣闊的消費市場。本會將加強下列措施︰

  (一)建立農民團體與食品工廠之合作模式

  國內季節性的蔬果原料供應充沛,禽畜業亦已走向企業化經營,可充分支援食品工業的發展。本會將加強農工雙方的合作與分工,食品工業原料可透過合作社場或產銷班規模化生產,或僱用農村勞力於合作社場進行初級加工後以半成品供應,使其成為食品工業的衛星工廠,帶動農業企業化。

  (二)發展地區性加工農特產品,創造農村經濟活力

  本會篩選具有發展潛力之地方特產,輔導農民及農民團體設立加工站,並導入企業經營的理念與策略,改善加工設備及包裝設計,將地方加工農特產品商品化,以自產、自製、自銷方式調節地區性大宗作物之供需,結合觀光、休閒及文化資源,建立地區產業特色,促進食品加工業發展,帶動農村經濟之繁榮。

  (三)應用食品科技,融合美食文化,提高農產品附加價值

  隨著工商業發達,國民所得及婦女就業比率提高,以及老年社會的來臨,國人對食品的需求逐漸重視品質、健康、便捷與多樣化。為滿足現代生活之需求,應運用現代化食品科技,開發符合國人消費趨勢與口味的產品。本會將加速開發即食食品與本土性農產保健食品;同時,融合中華美食文化,研發食品工業化、自動化之生產技術,配合精緻包裝,建立品牌信譽,賦予中華美食新的活力,使其成為現代化的商品,行銷國內外市場。

四、促進農糧產業發展,加速產業結構調整

  (一)輔導良質米產銷,提升國產稻米競爭力

  為因應加入WTO後開放稻米進口對國內市場之衝擊,本會將加強良質米產銷輔導,落實稻米分級檢驗制度,並辦理市售食米抽驗,輔導優良糧商取得CAS認證,建立優良食米品牌之知名度。自八十九年第一期作起,水稻良種繁殖更新獎勵以良質米推薦品種為限,導引農友種植良質米;另在完成規劃之良質米適栽區,輔導農民以至少二百公頃為一集團栽培區,種植良質米推薦品種,並透過稻作代耕代營隊實施各項田間管理作業,於適期收穫、乾燥,以提升稻米品質,強化國產稻米競爭力。

  (二)選擇具本土特色之農園產品,發展精緻農業

  農園產業將依比較利益原則,選擇具有市場潛力、技術優勢與本土特色之產業,全力輔導,發展精緻農業。農藝產品本適地適作、適量之原則生產,並開發新興作物及研發多用途的加工產品;園藝產業則以種苗、蔬菜、熱帶水果、花卉及新興菇類為發展重點,利用設施栽培、產期調節,穩定產銷,提升品質。

   有機農產品以清潔、安全、無農藥殘留為訴求,符合現代消費趨勢,其產品種類與產量日益增加。本會已訂定「有機農產品標章使用示範要點」及相關規定,將輔導建立驗證制度,並持續推動有機栽培技術研發、農民教育訓練等工作,積極發展有機農業。

五、促進漁業產業升級,發展資源管理型漁業

  (一)復育漁業資源,促進海域多元化發展

  國際整體漁業環境情勢變化快速,為維護我國遠洋漁業權益,除遵守國際漁業規範外,也積極推動責任制漁業,善盡共同養護漁業資源之責任,並合理調整漁業經營規模,維持符合海洋法公約之現代化船隊。

  目前沿近海漁業已呈現資源過度利用問題,而且沿岸開發計畫逐漸增多,再加上國際間之棲地保育觀念逐漸形成,因此有必要針對我國周邊十二浬海域內進行前瞻性多元化之漁業利用規劃,建立以資源保育為目的之沿岸海域管理架構,以創造優良漁業經營環境。本會除持續改善漁民生產作業環境及漁村生活品質,推動漁港功能多元化,並辦理第二階段減船措施,降低漁場作業壓力;同時,實施種苗放流,配合當地漁業環境投放人工魚礁;規劃設置海洋牧場及生態休閒走廊,建立沿近海漁業作業新秩序,以增殖漁業資源,促進沿近海漁業永續發展。

  (二)促進產業與環境和諧,發展具競爭力之養殖漁業

  台灣養殖漁業具有先進的生產技術與經驗,為因應我國加入WTO,並減少對水土資源之依賴,應利用既有之技術基礎,朝低水土資源依賴、高單位面積產值及世界性消費等特性來輔導養殖漁業,使其成為具國際競爭力之產業。

   目前我國已開發七十餘種食用魚及一百五十餘種觀賞魚種苗量產技術,並外銷東南亞、日本等十多個國家,奠定台灣成為亞太水產種苗及觀賞魚營運中心之基礎;另外,海鱺具體型大、成長快、飼料轉換效率佳等優點,且具高營養價值,可望成為我國箱網養殖漁業之明星魚種。未來養殖漁業將藉由建構科技化、優質化的養殖環境,進行自動化、省水化的生產,在完整海域規劃與公共設施建設下,以具市場競爭力的魚種,進行企業化經營,滿足國內外消費需求。

六、落實畜牧場管理,建立畜牧產業新形象

  (一)落實畜牧場登記,健全畜產品產銷

  依據畜牧法之規定,現有畜牧場符合登記規模者應辦理畜牧場登記,除位水源保護區予以列冊專案審核外,畜牧場土地符合分區使用提出畜牧場登記者有一二、八0七戶,登記達成率超過八成,目前已陸續核發八、0一九場之畜牧場登記證。未來,將透過畜牧場登記制度的管理,依總飼養設施面積及市場需求量,訂定年度畜牧生產總目標,輔導畜禽場依計畫生產,以健全畜產品產銷,穩定畜產品價格。

  (二)建立現代化畜禽管理系統,提升畜禽產業競爭力

  為促進畜牧產業升級,強化國產品優良形象,本會積極推動畜牧場之標準作業規範,建立優良產品之品牌與認證制度,期建立畜禽產品產、製、銷之全流程標準化。目前已輔導完成「台灣珍豬」、「台灣生鮮豬肉TFP」、「台灣土雞」、「CAS生鮮蛋品」、「EGG洗選分級包裝鮮蛋」及「優質皮蛋」等共同標誌。在養禽場方面,透過家禽保健中心辦理疾病監測工作,對於強化雞場自衛防疫、防杜海外惡性傳染病入侵及提升育成率,均有顯著助益。另外,本會針對畜牧場積極推動ISO九00二國際品質認證制度,提升養豬場之經營效率及種豬品質,使台灣養豬事業逐步邁向ISO品質保證時代。

  (三)推動畜牧場減廢及污染防治,落實環境綠美化

  本會積極輔導畜牧場改進廢水處理設施,鼓勵採禽畜排泄物清除機具或以廄肥畜舍等方式,執行污染物減量;並推廣廢水回收再利用,減少畜舍用水;同時,輔導禽畜糞等固體廢棄物回收利用,製成堆肥施用於農地,俾增進地力。另藉由輔導業者調整飼料配方、研發除臭技術及採用水簾式畜禽舍或設置抽風設備等方式,減少臭味濃度及產生量,並鼓勵在畜牧場內廣植林木綠帶,落實環境綠美化,建立畜牧場新形象。

  (四)落實動物保護,改善流浪犬收容管理措施

  寵物登記管理至八十九年九月一日已實施滿一年,計有四十八萬隻家犬辦理登記,占總家犬數之二三%,與先進國家平均為三成左右之登記率相較,已有初步之成效。為落實動物保護法,本會已舉辦二十期之教育訓練,計有四八二名動物保護檢查人員完成結訓;另各地方主管機關自行辦理義務動物保護員之甄選,計有八百名以上義務動物保護檢查人員完成訓練,投入動物保護稽查工作。

  本會補助新設動物收容所皆已完工啟用,有效改善流浪犬之收容環境;並於八十九年三月訂定公立動物收容所管理作業規範,以提升動物收容所之管理品質。在教育宣導方面,自八十九年五月起開始辦理「關懷流浪犬宣導計畫」,以人文角度教育民眾對動物的正確認知,加強民眾重視流浪犬問題及動物保護的觀念,以維護我國際形象。

七、健全農業防疫檢疫網,確保農產品衛生安全

  (一)落實法制規範,建構嚴密動植物防疫檢疫體系

  本會落實動物傳染病防治條例、植物防疫檢疫法等法規,強化牧場自衛防疫工作,建立動植物疫情監測預警與管制體系,加強機場、港口之檢疫查驗工作,並實施赴國外產地檢疫查證與查廠制度,防治動植物疫病蟲害。同時,推動「豬瘟及口蹄疫撲滅方案」,加強全面預防注射,目前疫苗注射率已分別達九一%及八五%,本會也要求養畜戶對其所飼養之牛、羊、鹿均應全面施打口蹄疫疫苗,防範偶蹄類動物發生口蹄疫疫情。豬隻口蹄疫自八十八年五月迄今未再發生臨床病例,牛隻口蹄疫則自八十九年二月以後未再出現新病例。

  為防範國內農畜產業因走私遭受嚴重衝擊及帶來疫病,本會積極協調各查緝機關加強農產品緝私工作。另根據離島建設條例,金馬地區將會試辦「小三通」,本會規劃於兩岸小三通後,初期於金門、馬祖等二地設置離島檢疫站各一處。因應我國加入WTO後農產品進口數量與地區增加之情勢,本會積極籌建現代化之動植物檢疫中心,建立疫病蟲害診斷鑑定體系,以提升我國檢疫水準,防止境外疫病蟲害入侵。

  (二)加強農產品衛生安全檢驗,落實農產品安全責任制度

  為建立農產品安全衛生制度,本會推動蔬果安全用藥「吉園圃」認證標章,已有一、0二四個產銷班獲得標章認證;並加強蔬果農藥殘留監測與管制,每年約抽驗一萬三千件,目前合格率達九八%;另以源頭管理方式建立安全用藥責任制度,輔導設置蔬菜安全用藥區,面積計二、八0一公頃。

  另外,本會已公告「屠宰場設置標準」、「屠宰作業規範」、「屠宰衛生檢查規則」及「違法屠宰行為查緝作業要點」,自八十九年七月一日起開始執行私宰查緝,全面推動畜禽屠宰衛生檢查制度。並已加強管制動物用抗生素,研擬「動物用藥品管理法」修正草案及修正「含藥物飼料添加物使用規範」,防止藥物不當使用,以確保畜禽產品衛生安全。

  (三)建立基因改造生物體之生物安全管理體系

  近年來生物技術進展甚速,許多基因改造活生物體已實際應用於商業生產,但亦帶來影響生態環境與人體健康等疑慮。二000年一月生物多樣性公約締約國通過「生物安全議定書」,規範未來基因改造活生物體在國際間越境轉移、利用等問題。我國雖非該公約之締約國,但依議定書之規定,締約國與非締約國間進行基因改造活生物體之貿易,仍須依議定書規範辦理。

  本會係基因改造活生物體於田間生產階段生物安全及飼料安全管理之權責機關,已於八十七年公告「基因轉移植物田間試驗管理規範」及「基因轉殖動物田間試驗管理規範」,明定凡由國外引進或國內培育之基因轉殖動植物,均應向本會申請辦理隔離田間觀察試驗,未經審議核准者,不得於一般田間栽培或推廣。另外,本會已研擬於「植物種苗法」與「畜牧法」中增列規範基因轉殖動植物之相關條文,明訂罰則,並提升生物安全評估技術,以確保生物安全管理之成效。預期配合衛生署基因改造食品強制性標示措施之實施及國科會基因檢定技術之研發,可有效進行基因轉殖動植物之管理。

八、建置農業資訊體系,促進農產運銷現代化

  (一)整合農業資訊系統,精確掌握農產品產銷資訊

   為因應變動迅速的農業產銷環境,本會已建置農產品行情報導資訊系統,設立七十二處行情報導站,並建立全國性農情查報制度與農情報告查詢系統,將最新農業生產動態即時提供農友及各界參用,做為調節產銷之依據。另外,已辦理產銷班經營管理系統及產銷班資訊服務網之教育訓練,提升農民及農業推廣人員應用資訊科技之能力,本會將藉由網際網路,建構農業產銷資訊流通機制,促進資訊共享與農業知識流通。

  (二)健全農產品運銷體系,拓展多元化行銷通路

  本會自八十九年度起,全力改善農產品交易品質,建立分級標準化與商品化制度,建構現代化農產運銷體系;並藉由發展電子商務,促進形成現代化交易市場,開創多元化運銷通路與電子化農業經營環境。另外,本會依據「國產優良品牌水果蔬菜品質認證作業須知」相關規定,積極辦理品牌蔬果之品質認證作業,目前已有十二個農民團體通過本會品質認證,另有許多農民團體正積極申辦中。

  為協助國產農產品拓展外銷市場,本會委託相關單位組團參加德國科隆、日本東京、台北、香港、新加坡等地舉辦之食品展及促銷活動。未來仍將選擇有競爭力之產品,赴目標市場參加國際性食品展或辦理各項促銷活動,以提升我農產品之國際形象及知名度。

  (三)建立農產品產銷預警機制

  農產品生產具季節性且受天候影響,易導致價格波動。為穩定農產品市場供需,本會已成立農產品產銷預警小組,選定稻米(包括糯米)、大蒜、洋蔥、花生、紅豆、茶葉、金針、甘藍、結球白菜、花椰菜、荔枝、文旦柚、鳳梨、芒果、青梅、香蕉、番石榴、虱目魚、毛豬、肉雞及雞蛋等二十一種易發生產銷失衡之農產品,定期召開農情報告會議,依據各項農、漁、畜產品之產期特性及產銷資訊,建立產銷預警制度,掌握預先處理產銷失衡事件之時機,透過輔導減產、耕鋤或促銷、貯藏、加工、外銷、運銷補助、進口調節等方式,有效紓緩國產農產品產銷失衡情況,以維護農民與消費者之權益。

九、建立生活圈規劃模式,加速推動農漁村建設

  (一)建立現代化農村生活圈,塑造鄉村新風貌

  為提升農民生活品質,均衡城鄉發展,本會推動農漁村綜合發展規劃及建設,改善農村居住環境,並充實農村文化內涵,加強推廣教育,強化農村組織功能,促進農村經濟活力,謀求農業生產、農民生活及農村自然景觀之和諧。

  未來,本會將以生活圈規劃模式,推動農村新風貌計畫,結合生態景觀、產業發展與社區文化,重新塑造農村價值,建設以產業為根基、具人文及地區特色、重自然生態之農村生活圈。

  (二)加強離島與原住民地區農業建設,均衡區域發展

  本會依據「金門及馬祖地區綜合建設方案」,配合當地農業調適之需要,推動金馬地區農、林、漁、牧及水利、水土保持等農業建設;並依據「澎湖農業綜合發展規劃」,推動澎湖地區水資源開發、防風林營造、農作、漁業及畜牧業發展、農村社區環境改善、水土保持及自然保育等工作。另外,在原住民地區針對山地自然環境、產業特色及文化資源,辦理農業生產、運銷、生態維護及家政輔導,以創造農村商機,增加農民就業機會。

  配合「離島建設條例」公布施行,九十年度起,離島建設相關預算將移列離島建設基金辦理,未來本會仍將賡續協助推動金馬、澎湖等外島之農業建設,平衡離島地區與台灣本島間之發展。

十、發展休閒農漁業,展現農業文化知識

  (一)規劃休閒農業觀光帶,彰顯自然景觀與產業文化特質

  近年來由於經濟快速成長,國民所得提高,週休二日即將全面實施,國人對休閒旅遊之需求日益殷切,而且為因應加入WTO農業經營必須調適轉型,因此本會積極推動休閒農漁業,將具備豐富農業產業特色、農村文化資源與田園自然景觀之地區,劃定為休閒農業區,協助提供公共建設,以提升國民休閒旅遊品質;同時,透過都市居民與鄉村農漁民的交流活動,傳承鄉土文化,活絡農漁村經濟。

  本會已發布「休閒農業輔導辦法」,輔導農民合法經營休閒農場,目前已有六個農場申請籌設休閒農場。對於目前已經營休閒農場之業者,已研擬「休閒農場專案輔導實施作業規定」輔導其合法經營,並協調建管、水保及環保等單位共同協助業者解決問題,目前由各縣市政府清查及審查列入專案輔導之休閒農場共有三十四家。

  (二)開發休閒漁業活動,塑造海洋生態休閒走廊

  發展休閒漁業可吸引人潮進入漁村,帶動周邊休閒事業商機,增加漁民就業機會,提高漁民所得。本會輔導具有自然景觀、交通便利且有豐富漁業文化資源地區之養殖魚塭區發展休閒事業,並規劃設置海洋生態休閒走廊,輔導舉辦漁業產業文化活動,興設各項旅客服務及安全維護設施,提供國人享受休閒生活與體驗漁業的親水性活動空間。

  (三)發展森林遊樂,推廣生態旅遊

  森林遊樂為森林多目標經營之一環,本會擬定發展森林遊樂計畫,辦理太平山等十六處森林遊樂區之維護、管理及美化,以及觀霧、向陽及卓溪等三處森林遊樂區之規劃建設,並推展系列優質生態旅遊活動。另補助台大實驗林管理處等就轄管林地,規劃建設為森林遊樂區,辦理自然教育研習及親子活動,以增進國人對森林生態環境之重視。

十一、加強農業環境保育與治山防災,提升生態環境品質

  (一)加強造林及森林永續經營

  為因應世界環境資源經營趨勢,本會整合森林永續經營、森林資源多目標利用及維護生物多樣性理念,建構以生態系為規劃單元的林業經營體系,積極培育森林資源,持續推動全民造林運動,加強造林及輔導民營林業,並發展森林遊樂事業,融合民眾的需求與環境價值,讓森林發揮國土保安、水源涵養之效益。

  (二)推動生物多樣性保育,維護生物資源

  生物多樣性保育是全人類共同關注的重要議題,本會特訂公元二000年為「生物多樣性保育年」,全面推動生物多樣性保育工作,辦理「邁向二十一世紀全球生物多樣性保育國際研討會」及「全球生物多樣性保育座談會」等系列活動,讓全民對於生物多樣性保育觀念有更進一步的認識。

  為保育台灣珍貴之動植物資源,本會共計公告十九處自然保留區,劃定十三處「野生動物保護區」及十五處「野生動物重要棲息環境」,並劃設三十五處國有林自然保護區,將國內特殊生態系及具有豐富野生動植物資源地區劃設為各類保護區加以保護,完成「中央山脈生態保育軸」綠色廊道,使各類型保護區總面積達全台灣面積之一九.二%。

  (三)加強治山防災,健全水土保持與管理

  為維護山坡地生態,本會加速推動台灣地區整體性治山防災,辦理崩塌地處理、防砂治水、環境保育等工作,以維護山坡地蓄水保土之功能;同時,建立土石流監測系統,以減少土石災害之發生。另外,本會依據水土保持法及山坡地保育利用條例,加強查報取締山坡地違規使用,並切實審核山坡地開發水土保持計畫,嚴格監督實施,以避免不當開發釀成災害。

十二、建置法令制度,再造農業組織,建立高效能政策推動機制

  (一)修正農業發展條例相關子法規,確保農地農用與農業發展目標

  農業發展條例於八十九年一月二十六日修正公布,確立「放寬農地農有,落實農地農用」之新農地政策。為貫徹執行本條例,需增修訂之相關子法規計二十二種,目前已發布實施者十七種,函報行政院核定中者有「農業發展基金收支保管及運用辦法」及「農業天然災害救助基金收支保管及運用辦法」等二種,另「農業用地興建農舍辦法」、「擴大農場經營規模貸款辦法」及「集村興建農舍獎勵及協助辦法」等三種,正分別由內政部及本會積極辦理中。

  為使法規能落實推動,本會已辦理農業發展條例暨相關法令基層宣導講習,八十九年八月間已分北、中、南三區舉辦三場縣市農政及農民團體、地政、建管及稅務等單位相關人員說明會,並接續於八、九月間分區舉辦九場縣市及鄉鎮市區之農業行政人員講習會,對相關機關與基層執行單位對本條例之瞭解及溝通執行意見極有助益。

  (二)研修農、漁會相關法規,淨化農漁會選舉風氣

  農會、漁會為台灣地區最重要之多目標公益性農民組織,由於農村社會及經濟結構丕變,農、漁會近年來體質及組織結構已產生若干改變,特別是農會選任及聘任人員的素質及組成,時有人謀不臧情形,影響農、漁會正常發展。鑑於農會屆次改選將於九十年二月起陸續展開,為淨化農漁會選舉風氣,達選賢與能之目的,本會研擬農、漁會法部分條文修正草案,排除信用不佳或人格品德瑕疵者,參與農漁會會員代表、理事、監事候選與總幹事候聘機會,藉以提升農漁會領導幹部素質,使農漁會體質結構改善,該修正草案已送請 大院審查中。

  (三)進行農政組織再造,提升施政品質與效率

  配合台灣省政府功能業務與組織調整第一階段完成後所進行各部會地區辦公室及改隸機關組織之調整作業,本會將調整農業行政組織,以農業部的組織架構為基礎,從產銷一元化的方向,研擬將農、漁、牧產業成立專責機關,並整併森林、保育業務,設立森林暨自然保育署;同時將進行適當的人力配置與組訓工作,以建構高效率的農業行政體系。

十三、推動九二一震災災後農業重建

  目前九二一震災災後農業重建工作仍持續進行,本會依據核定之農業產業重建計畫、農村聚落重建計畫及土石流與坡地災害防範及崩塌地造林綠化計畫,積極推動農業重建工作。

  (一)農業產業重建

  為加速推動九二一震災農業產業重建措施,本會邀請農業學者、專家組成農作及畜牧產業重建技術服務團,赴災區指導復耕、復養技術與制度建置等工作。農業產業重建計畫係根據災區整體資源狀況與地區產業特色,經彙集農民、業者、學者、專家及政府相關單位之意見研擬而成,規劃內容超越復舊的範疇,推動災區農業產業重建及再發展。

  目前本會調整預算移緩濟急之工作已大致辦理完竣,包括現金救濟及紓困貸款、集貨場及冷藏庫復建、蓄水池重建、推廣省水管路灌溉、整建批發市場、重建農特產品直銷中心及辦理促銷活動等。後續工作亦已陸續辦理,期能達成發展精緻農業、建立地區特色、建立休閒農業環帶,以及平衡生產與生態的產業重建目標。

  (二)農村聚落重建

  聚落重建以營造優質農村環境為目標,本會已訂定「農村聚落重建計畫作業規範」,由地方主導,民眾參與,採由下而上方式推動農村聚落重建。目前已完成七十四處重建區之調查勘選與規劃,並已核列第一期亟需辦理之二七五件公共設施重建工程,預定八十九年十一月底前全數完工,另第二期公共設施建設將於近期內派員赴現場會勘後陸續執行。

  截至八十九年八月底止,願依「農村住宅興建獎勵補助要點」重建者計二、一四六戶,其中七十八戶已完工、二一五戶興建中、設計中八八二戶、申請建照中三二五戶,其餘為尚待土地分割或承租地未核准興建、共有土地尚未完成協調等。

  (三)土石流災害防範及崩塌地造林綠化

  九二一地震後,本會對於容易發生土石流的危險地帶已進行監測,崩塌地對民眾生命財產有立即危害者辦理緊急搶修治理,對新崩塌地則植生穩定坡面,以避免發生二次災害,並將逐步進行造林、生態與景觀維護工作。

  為防範土石流二次災害發生,本會於九二一震災後立即擬定「土石流及坡地災變防範執行計畫」,加強各項防災措施,使災害損失減至最低。另外,為減低颱風豪雨季節來臨時可能帶來土石災害,本會於八十九年五月訂定「九二一災區土石災害緊急水土保持處理計畫」,並接續擬定「九二一災區颱風季節土石災害緊急水土保持處理計畫」,成立土石流災害緊急應變小組,以災區為重點,強化防災、救災功能,迅速處理土石流災害。上開計畫經近期碧利斯颱風之驗證,已確實達到防災及國土保安之功能。

肆、研擬邁進二十一世紀農業新方案,開創台灣農業新時代

  我國即將加入WTO,農業部門除了必須面對農產貿易自由化所帶來的市場競爭壓力外,農地、農業用水與人力等資源之配置,以及農民組織功能調整與農村發展等,也都是農業部門所須面對的重要課題。因此,農業施政必須加速步伐,因應知識經濟發展趨勢,推動創新與改革,在兼顧產業競爭力、糧食安全與生態保育前提下,透過整體性、前瞻性的策略,爭取全民的認同與支持,讓本土農業更切合現代生活需要,才能維護台灣農業之永續發展。

  有鑑於此,本會乃研擬「邁進二十一世紀農業新方案」,做為九十年至九十三年之農業施政藍本。新方案已針對農地管理、農業科技、農糧產業、畜牧產業、漁業產業、林業產業、動植物防疫檢疫、農產貿易及運銷、農村建設、農民福利及農民組織、生態保育及生物多樣性、國際農業合作等十二項議題,陸續召開三十八次專案小組會議及兩次政策座談會,並於各縣市舉辦十六場政策說明會,同時,透過網際網路廣徵建言,多方徵詢各界意見,做為調整政策之參據。目前新方案已完成初稿,正參酌各方意見進行修正,將於核定後實施。

一、新世紀農業發展願景

  農業是國家的根本產業,農民生活的命脈,生態維護的基礎。「邁進二十一世紀農業新方案」將建構於新的農業價值觀,發揮農業之多元化功能,維護農民福利,並以綠色國民所得帳度量農業永續發展力,建置完善的法令、制度,促使農業競爭環境透明化,基礎建設發揮最大效益,以提供農業發展的優良環境,開創農業發展新境界。

  (一)二0一0年農業發展之展望

  邁入二十一世紀的台灣農業政策目標不僅在於解決農業、農村、農民的問題,也在於保障全體消費者的權益、維護共有的環境資源。基於產業、農民、消費者、資源環境、國際經貿等政策觀點的整體考量,平衡公經濟與私經濟發展需求,建構新世紀農業發展願景,讓台灣農業邁向「永續發展的綠色產業」、「尊嚴活力的農民生活」及「萬物共榮的生態環境」。初步規劃二0一0年之農業發展遠景如下:

  1. 永續發展的綠色產業

      建立高科技、高效率的農業產銷體系,提升產業競爭力,提供衛生、安全、新鮮且精緻化、高品質的農產品,滿足消費大眾需求;並應用生物技術、農業自動化與資訊科技,發展農業知識經濟產業,創造台灣農業的新綠色革命。

  2. 尊嚴活力的農民生活

       以農民與農村生活為核心,提高農民健康生活、經濟生活及精神生活水準,從整體的角度改造農村體質,豐富農村人文素養,重建農村人力資源,增強農村社區活力;並以農漁村的永續發展為目標,結合居民共同營造農村新願景,透過農村住宅整建及環境綠美化,打造優雅舒適的農漁村新風貌。

  3. 萬物共榮的生態環境

      推動符合環保標準的綠色生產與消費,並厚植森林資源,發展森林遊樂,發揮森林的環境與經濟價值;同時,設立各類自然保護區,確保本土生物物種及其棲息地完整,維護本土生物多樣性及維持生態系統之平衡,達成農業在經濟、社會及生態均衡發展之目標。

  (二)未來四年政策目標

  1. 應用尖端科技,發展農業知識經濟,促進產業升級,提升農業競爭力。

  2. 確保糧食安全,生產優質、衛生、安全的農產品,維護消費者權益。

  3. 提升農村生活環境品質,建構農民社會安全體系,提高農民所得,增進農民福祉。

  4. 提高農業資源品質及利用效率,維護國土保安,促進生態環境和諧。

  5. 建立互惠、互利的國際農業及兩岸合作,推展農業外交。

二、邁進二十一世紀農業新方案施政重點

  新方案將建構於新的農業價值觀,以提升農業競爭力為主軸,推動全方位農業改造工程,其重點方向如下:

  (一)建立市場導向的農業生產方式

  因應消費型態的轉變,推動多元化、精緻化、生活化、資訊化之農業經營方式,並導入企業經營策略,建立現代化產銷體系;同時,健全農產品衛生安全體系,確保消費者食用安全。尤其應促進農業知識的市場化與商品化,將農業生產由初級產業,提升至二級、三級產業,提高農產品的附加價值,讓農民不僅能獲取農場的利潤,也能從發展食品加工、運銷及農村休閒等方面,獲得更多利潤。

  (二)推動農業策略聯盟,發揮競爭優勢

  為強化農業競爭力,將有效整合產銷班、農漁會、農業合作社場等農民團體組織,推動農業策略聯盟,採由農企業引導,小農加盟方式,進行產業垂直及水平整合,結合產、製、銷經營者力量為一體,運用各項資源優勢,組成生產、加工、物流、農村旅遊及供銷等各類型聯盟,發揮群體行銷網的效能。

  (三)應用科技,促進知識密集之

  農產業發展 農業科技將朝向重點產業科技、自動化與電子化、生物技術與基因工程發展,並由法制面及制度面著手,加強對新品種、技術及產品的智慧財產權保護,建立技術移轉及產學合作制度,鼓勵研發與創新;同時,結合資訊傳遞與網際網路功能,開發現代化運銷通路,建立以科技創新、資訊及知識經濟為本的現代化產業。

  (四)培育農業人才,再造農民組織

  高水準的農業人才是台灣農業發展最重要的資源,為培育現代化優秀專業農業經營者,將加強推動制度化的人才培訓工作,培育農業人才,並推廣企業管理觀念與作法,促進農業企業化。

   農會、漁會、農田水利會、農業合作社等農民團體是農村生活及產業輔導的重心,因應社經環境的變遷,將從組織架構合理化、經營管理企業化、服務功能多元化等方向進行組織再造,以提升其服務效能;同時,建立農漁民產銷組織及諮詢輔導體系,強化產業自主調節功能。

  (五)建設具多元化功能之農漁村生活圈

  農漁村建設將結合生態景觀、產業發展與社區文化加以推動,建立以地方生活圈為基礎的規劃模式,農業公共建設亦朝生態化及人性化規劃,發揮自然景觀及地區特色,建構人文、產業、休閒及生態兼備的新農村。另將制定「農村建設法」,健全農村建設之法制基礎,使國土規劃與農漁村建設能相互配合,並整合各方資源,加強民間參與,採由下而上方式進行整體性之規劃建設。

  (六)建構農民社會安全體系

  研究以所得移轉給付方式保障核心專業農的農業淨所得,以及對於非核心專業農給予適當所得水準保障之可行性;並強化老年農民基本生活、安養與保健等福利措施。另外,對於兼業及副業農,加強其他福利與災害救濟等措施。

  (七)合理規劃利用水土資源

  重新規劃調整水、土資源的利用,在確保糧食供應與維護生態環境的前提下,適量釋出,並合理管理優良農業生產地區,以增進農業資源使用效率與分配之合理性。

  (八)加強治山防災及維護生物多樣性

  加強治山防災、水土保持、造林撫育及綠化工作,建立坡地防災體系,設立山坡地監測中心,全面推展區域性水土保持處理;並研究採取結合企業、機關團體的方式,發起認養綠色大地的造林活動,以強化國土保安。

  此外,將整合政府與民間資源,全面推動生物多樣性保育工作,加速設立各類自然保護(留)區,維護特有本土生物物種及良好棲息地。同時,推動綠色的生產與消費,注重農業維護生態的功能,研究建立森林碳權移轉交易之應用,強化誘因機制,確保產業與資源的永續發展。

  (九)推展國際農業合作及建立兩岸農業交流安全機制

  國際農業合作將本互利共榮之原則,加強與各國進行農業合作,協助農民及農企業赴海外投資,形成跨國策略聯盟,穩定基本糧食及國內農工料源供應,確保國內糧食安全與產業持續發展;並配合外交政策,有效推展農業外交。另外,我國農技團協助友邦發展農業,贏得誠摯的國際友誼,未來將協調促成適度提高農技團人員的待遇與福利,以延攬優秀農業專才加入農技團。

  兩岸農業交流在符合國家整體政策與順應國際經貿環境下,尋求雙贏策略,依據產業發展階段,進行產業分工,建立兩岸秩序貿易關係,達到互補、互惠的目標。

  (十)推動農業法制及行政組織再造

  因應國內外社經發展趨勢,以及組織架構調整,將重新檢視各項法規,建立公開透明的制度環境,創造農業發展誘因,做為政府施政與民眾依循的準據。配合政府再造,將調整農業行政組織,以農業部組織架構為基礎,建立目標管理的企業化精神,促使農業行政人員發揮專業效能,帶領農業在新世紀再創高峰。

伍、結語

  農業是國家發展、國人生活及生態保育的根基,是最貼近民眾的產業,也是政府施政績效良窳的重要指標。現代的農業是生產、生活、生態均衡發展的「三生農業」,不僅必須從事糧食生產滿足消費需求,也必須發揮支持農村自立發展及維護生態環境等多功能效益。台灣農業面臨加入WTO的衝擊,因應策略不能只是消極的採取守勢,更應該主動出擊,以知識為軸心,科技為手段,掌握研發及開拓的觀念,追求創新與進步,才能維護農業的永續發展。

  經濟發展的經驗告訴我們,每當突破一階段性經濟瓶頸,經濟水準即能提升至另一個更高層次的境界;反之,若無法突破困境,將遭受淘汰。二十一世紀是知識經濟的時代,知識成為支持經濟持續發展的動力,台灣農業必須因應時勢潮流,加速調整角色及功能,由數量經濟轉向知識經濟發展,將科技知識及文化知識附加於農產品,並且將之市場化及商品化,以提高農業的附加價值,提升競爭力,俾突破目前所遭遇的困境,開創台灣農業的新時代。

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