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89年11月(第101期)

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WTO新回合農業談判第三次特別會議召開情形


國際合作處處長 王明來

  世界貿易組織(WTO)新回合農業談判係烏拉圭回合農業協定之內建(built-in)議題,WTO新回合農業談判原訂於去(1999)年12月在西雅圖舉行第三屆部長會議時宣布開始進行,惟部長會議因勞工、環保及農業等各議題而未能獲致協議。本(2000)年2月7、8兩日於日內瓦舉行WTO總理事會時獲得協議,決定於今年第22次例行農業委員會議後,接續召開首次特別會議(Special Session),以展開新回合農業談判。繼3月23、24日之首次會議後,第2次談判會議已於6月底在日內瓦召開。

  第3次談判會議於9月28、29日召開,議程包括對第2次會議尚未討論之5篇提案、此次所提3篇新增提案及WTO秘書處新提之談判背景報告等進行討論。討論經過情形與結論如下:

一、對第二次會議尚未討論之5篇談判提案繼續進行研討

  針對第2次談判會議未進行討論之5篇提案(美國所提「全面性改革提案」與「境內支持提案」,以及歐聯所提「藍色措施」、「食品品質」與「動物福利」提案),各國分別發表支持或反對之意見。由於現階段對於各會員所提提案僅開放各會員表示意見,因此並未作成結論。

二、3篇新增提案重點內容

  本次會議共有3篇新增提案,其內容摘述如下:

  (一)歐聯提「出口競爭」(Export Competition)案:

  1. 出口補貼(Export Subsidies):歐聯認為其所採取之補貼措施均具透明性,且已依WTO規定大幅削減補貼額度。鑒於其他形式的出口支持措施往往導致更嚴重之扭曲貿易效果,因此,未來應針對各種形式的出口支持措施加以討論,而非僅將焦點放在出口補貼方面。

  2. 出口信用(Export Credit):OECD各國雖然致力於制定出口信用規範,但迄今仍未達成共識,而WTO農業協定亦缺乏規範出口信用措施之條文,導致許多WTO會員利用出口信用措施來支持農產品出口;包括出口信用保險、利息補貼等各種出口信用措施,已產生與出口補貼同樣的效果,因此,歐聯主張應針對此一議題進行討論,並在農業協定中制定適當之規範(本案主要係針對美國所提)。

  3. 濫用糧食援助(Abuse of Food Aid):歐聯認為,雖然烏拉圭回合協定要求應防止藉由糧食援助來達到出口補貼之目的,但糧食援助公約(Food Aid Convention)在1994年以來所做之2次檢討結果中,均顯示現行WTO協定並無法有效防止糧食援助的濫用;因此,歐聯主張應檢討現有協定,以避免糧食援助遭到濫用,做為處理過剩糧食之工具,或甚至成為開拓開發中國家市場之措施,導致國際農產品市場的扭曲。歐聯認為WTO應制定相關規範,以可預期、透明化及若干符合開發中國家發展原則之方式,提高糧食援助的效率,避免糧食援助遭到濫用,以協助確保開發中國家之糧食安全。

  4. 國營貿易企業(State-Trading Enterprises,STE):若干會員藉由國營貿易企業來達到保護國內產業之目的,並藉由國營貿易企業之運作來隱藏出口補貼措施,產生扭曲貿易之效果。因此,歐聯主張應強化國營貿易企業之相關規範,以增加其透明度,特別是對於隱藏性之出口補貼措施,應加以限制。

  (二)凱因斯集團提「境內支持」(Domestic Support)案:

  1. 凱因斯集團主張應針對境內支持採取下列措施:針對AMS及藍色措施(Blue Box),應有一套削減公式,以逐漸取消此兩類支持措施;削減時間表與公式應經由談判過程加以制定;第一年應有顯著之削減幅度(如不低於50%);削減公式不應以總合(Aggregated)方式為之,宜對各項農產品之支持程度都能予以削減;綠色措施(Green Box)內容應進一步加以檢討。

  2. 改革之持續進行:為確保改革過程得以持續進行,新回合談判期間,各國應儘量避免採取或繼續削減各項扭曲貿易與生產之境內支持措施。

  3. 特別優惠待遇(Special and Differential Treatment):凱因斯集團主張應繼續給予開發中國家特別優惠待遇,以回應開發中國家關於鄉村發展、糧食安全及小農永續發展等主張。特別優惠待遇應包括擴大開發中國家之綠色措施項目,並針對開發中國家之AMS及藍色措施,給予其不同之削減方式,如繼續保留微量條款(de minimis provision)等,以確保開發中國家之糧食安全與鄉村發展。

  (三)古巴等11個開發中國家提「市場開放」(Market Access)案:

  1. 關稅調降、關稅高峰與關稅級距:針對過高之關稅,應有一套調降公式,且已開發國家應將熱帶加工產品之市場予以全面開放;關稅調降應依權重比例方式進行削減,而非以平均之方式,以確保各單項農產品之關稅均能大幅調降;已開發國家各種不同之關稅(如季節關稅、浮動關稅等)制度應予以取消,而規定僅有開發中國家能夠採行;已開發國家的關稅制度應更透明化,並全部改為從價課稅。

  2. 關稅配額管理:配額管理應有一套準則,並簡化管理方式;各國應有共同之基期年,以計算最低進口量;關稅配額數量應以各單項產品加以計算,而非涵蓋大類之產品;已開發國家應強制進口所有關稅配額數量,並給予開發中國家特殊優惠待遇,以確保開發中國家產品在關稅配額進口制度下之市場進入機會;配額管理方式應進一步加以改善。

  3. 動植物防疫檢疫與衛生檢驗(SPS):開發中國家無法達到已開發國家所訂之SPS標準,必須予以技術協助,以擴大開發中國家之出口。

  4. 境內支持:傾銷行為必須加以禁止,已開發國家之各種出口補貼措施也必須取消,而境內支持的各種措施也必須進行實質削減,並將各種措施(包括琥珀色、藍色及綠色)加以整合為單一之境內支持措施,以避免產生貿易扭曲之效果。

  針對以上3項提案,各會員均紛紛表示意見,惟並未作成結論。此外,本次會議中另有2篇由會員提出之技術報告,包括由歐聯等25國共同提出之「非貿易關切事項」(non-trade concerns)摘要報告,以及由阿根廷等7國所提之「出口補貼:糧食安全或糧食依賴?」報告,由於會議時間有限,主席乃裁示俟下次會議再進行介紹與討論。該2篇技術報告之重點如下:

  (一)歐聯等25國提「非貿易關切事項」技術報告:

  今年7月1日至4日在挪威舉行之「農業非貿易關切事項國際研討會」中,各與會國針對農業多功能性進行討論,主辦國並提出6篇研究報告。由於歐聯等25國主張各國有強調非貿易關切事項之權利,並可採取包括發展鄉村、糧食安全、環境保護及促進農業多樣化等措施,因此,乃共同提出該6篇報告,以作為新回合談判之參考。

  (二)阿根廷等7國提「出口補貼:糧食安全或糧食依賴?」技術報告:

  1. 短期而言,出口補貼可使進口國家進口低價農產品,然而,由於進口國將因此採取境內支持措施以保護其國內產業,因此,這項效果將被抵銷。而從穩定供給的觀點來看,出口補貼將使得缺乏競爭力的農產品在國際市場流通,導致沒有採取出口補貼的開發中國家無法發展農業,進而使得這些國家更加依賴已開發國家之經濟與貿易政策。

  2. 由於多數開發中國家的農業仍是其經濟體系中最重要的一環,而開發中國家對於糧食安全也有更高的關切;然而,若無法取消出口補貼等扭曲貿易措施,將無法促進糧食淨進口開發中國家的發展,且由於過度依賴進口,反而無法確保其糧食安全。因此,唯有農產貿易全面自由化,並取消出口補貼,方能真正維護開發中國家之糧食安全。

三、秘書處新提之談判背景報告

  本次會議WTO秘書處繼續就各會員有關關稅、農產貿易、境內支持、出口補貼及出口信用等資料加以彙整,撰擬談判背景報告,若干會員並提出質疑或要求秘書處加以補充資料。

  第四次談判會議已定於本(89)年11月15日至17日召開,由於依第一次會議之結論,WTO會員如擬於新回合談判時提出議題,應於今年底前正式提出,明(2001)年3月起則將積極進行談判諮商(Intensive negotiation),並預計在2002年底完成諮商工作。因此,預料各國將繼續提出談判提案,以便納入明年進行實質談判之議題。

  新回合農業談判由於包括「開發中國家」、「凱因斯」及「非貿易關切事項」在內之各集團與主要國家間利益糾纏,且WTO係採共識決,能否獲致協議或在3年內完成諮商談判,仍難預測。目前我雖非WTO會員,但我可望於最近入會為會員,目前我係以觀察員身分參與新回合談判,入會後我即可以正式會員身分參與談判及提案。基於新回合談判的結果對我未來農業發展將有極大的影響,為確保我農民權益,本會除將對新回合農業談判各項議題之資料與最新進展,與各有關單位進行深入之分析與討論外,並已深入研擬立場與對策,為參與新回合農業談判作好充分的準備,以積極參與談判工作,確保農業發展及農民權益。

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