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103年3月(第261期)

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日本稻米生產政策的變革


林榮貴[1]

一 . 歷史背景

  二次大戰前,日本稻米的單位面積產量為 300 kg/ 分地, 1933 年大豐收,導致庫存量增加,日本政府首度研議「減反(減產)」的方針,但因翌年東北地區發生寒害而作罷。戰後由於農地改革、化學肥料大量使用、農業機械的導入等生產技術的提升,稻米產量大增。然因飲食西洋化,稻米的消費量逐漸減少,政府庫存米逐年增加,高價買進庫存後,低價賣出供作家畜飼料用,財政負擔逐年加重。(註: 2012 年水稻栽植面積 157.9 萬公頃,平均單位面積產量 540 kg/ 分地,每人每年平均消費量約 60 公斤)

  1970 年日本政府開始著手稻米生產的調整,包括:禁止新闢稻田、設定政府米購買的限度、導入自主流通米制度及分配轉作面積等措施。在制度上雖然採取農家自主配合的立場,對於轉作小麥、大豆、牧草、園藝作物等給予轉作獎勵金的補助,但對於一般補助稻作的土地改良事業,要求必須達成所分配轉作面積的附帶條件等強制性作法。事實上,此時日本各地正在進行擴大生產的基盤整備事業,反對此一稻米調整政策的聲浪頗大。雖有部分農家積極配合轉作,但大多稻作農家僅止於消極的配合。另一方面,開始實施生產調整後,由於生產技術的提升,單位面積產量增加,總生產量的減少有限。

  之後,由於稻米的消費量持續減少,不得不採取強化調整生產,增加轉作面積,為了獎勵特定作物的栽培及大面積集團轉作,而提高獎勵金的額度,制度每年變更而複雜化,批判聲浪不斷,如喪失日本原有風景與傳統的農業文化、影響自然環境生態。此外,利用補助金及關稅保護,造成物價高、浪費國家稅金,亦為眾所詬病。

  1994 年之後,雖然持續強化生產調整,但轉作獎勵金的預算卻逐漸減少,財政上捉襟見肘,轉作獎勵的手法似乎已經力不從心,開始出現休耕及放棄耕作。 1995 年廢止食糧管理法,新制訂食糧法取而代之,糧食制度內容大致如下:( 1 )政府米買入的目的僅為了儲備而非維持價格,買入的數量大幅減少;( 2 )稻米的價格原則上取決於市場交易;( 3 )生產數量由生產者(實際上係以農協為中心的生產者團體)自主決定, 2004 年開始將過去的分配轉作面積改為分配生產目標數量。

  近年來雖然農水省推出各項對策,包括加強飲食農業教育、稻米輸出促進等,但仍然無法有效提高甚至維持原有的稻米消費量。 2013 年 11 月 28 日農水省發表 2014 年主食用米的生產目標為 765 萬公噸,較 2013 年減少 26 萬公噸。減少的幅度較往年為高。反之,根據農水省的統計,飼料穀物的輸入卻逐年增加,目前飼料用米的生產量為 18 萬噸,預估飼料用米的潛在需求量為 450 萬噸,因此,將主食用稻米的轉作目標聚焦在飼料用米。

二 . 目前的農業經營所得安定政策

目前的「農業經營所得安定對策」概要如下:

(一)稻米的直接給付補貼金(原文為交付金)

  以遵守政府所訂的稻米生產數量目標的農戶為對象,直接給付補貼金,每分地補貼 1.5 萬日圓。

(二)米價變動補填補貼金

  同樣以上述之農戶為對象,當農家的當年度稻米販賣價格低於標準的販賣價格時,由政府直接補填其全額的價差。

(三)水田活用的直接給付補貼金

  係依照各地域的情況,針對水田轉作其他作物的直接給付補貼金,轉作麥、大豆、飼料作物者,每分地補貼 3.5 萬日圓;轉作米粉用米、飼料用米、青割飼料用稻者,每分地補貼 8 萬日圓;轉作蕎麥、油菜、加工用米者,每分地補貼 2 萬日圓;此外,尚有二期作補助每分地 1.5 萬日圓等。

(四)旱田作物的直接給付補貼金

  係補貼旱地作物的直接給付,不論水田或旱地,栽植小麥、大麥、裸麥、大豆、甜菜、澱粉用馬鈴薯、蕎麥、油菜等,依照其生產量,給予不同金額的補貼金;此外,另有品質加算、營農繼續給付加算等措施。

(五)水田旱作經營所得安定對策(收入減少影響緩和對策)

  以市村町認定的農業法人或集團營農且達到一定規模者為要件,為了穩定其經營,栽植稻米、麥、大豆、甜菜、澱粉用馬鈴薯等,其收入低於標準收入量(全國平均單位面積產量)時,補填減收量的九成,但加入此對策者需事先繳交定額的公積金。

(六)其他加算措施等

  針對棄耕地的再生利用,每分地補貼 2 ~ 3 萬日圓,最長補貼 5 年;另外,對於執行直接給付推進事業的都道府縣市村町,政府補助其執行該事業所需之行政經費。

三 . 參加 TPP 引發的農業危機意識與變革決心

  2012 年 12 月自民黨安倍政權上台, 2013 年 3 月宣布參加 TPP 談判,為了減少加入 TPP 對農業及相關產業的衝擊,除了宣布將稻米、麥、牛豬肉、乳製品、砂糖作物等 5 項重要農產品列為排除關稅廢除的對象外(所謂的「聖域」),同時,依據其成長戰略,採取攻擊戰略,設置「農林水產業地域活力創造本部」, 2013 年 5 月召開首次會議,提出未來十年「農業所得倍增」與「輸出倍增」的目標。為了強化農業競爭力,全面點檢現行法規與補助金的政策,期盼根本性地重新構築政策。 8 月 8 日在首相官邸召開「農林水產業地域活力創造本部」會議,安倍首相特別指示:重新檢討農業經營所得安定對策—農家戶別所得補償制度,並檢討各地方農業委員會、農業生產法人、農業協同組合等農業團體的角色與功能。

四 . 農業基本政策改革的基本方針

根據內閣府 2013 年 11 月 22 日召開的產業競爭力會議農業分科會的資料,安倍政權的農業基本政策改革的基本方針如下:

(一)確立主食多樣化的新農業政策

  小麥、大豆、飼料用穀物、米粉用米等戰略性重要穀物的市場消費需求日益增加,此類穀物在農業政策的重要性日益增加,因而,將過去以主食用米為中心的政策,轉變為總合性榖物的政策。

(二)培育具有經營能力的中堅核心農家,以實現高生產性的農業

  廢除阻礙農業經營能力提升的對策及補助金等措施,藉由新設立的農地中間管理機構,使農地集約化,讓具有經營能力的核心農家,自行判斷及承擔經營風險,達成「日本再興戰略」的降低生產成本 40% 之目標,提高生產力與品質。

(三)擴大農業生產者對作物選擇的自由度,健全發揮市場機能

  改變過去利用獎勵補助誘導耕作措施,使核心農家能夠因應市場的消費需求,自由選擇作物,以平地為主,提升單位面積產量,消除生產面與市場需求的脫節,以提升農業經營效率。為了防止農業收入的過度變動而影響到農業經營的穩定,必要時,在不妨礙市場機能的健全發揮之原則下,設計由受益者適度負擔的農業收入保險制度。

(四)確立「產業政策的農政」,採取農業多面性機能的適當措施

  明確的定義「產業政策的農政」係以平地為主,提高農業生產力與農產品品質以強化競爭力,並採取必要的對策。

  著眼於農業的多面性機能,根據地域政策、國土保全政策、環境政策等觀點,採取農業多面性機能的適當措施,其制度的設計應考量避免阻礙平地為主的產業政策之農政推行,及避免削弱其具體的施政效果。此外,從減少國民負擔的觀點,規劃農業多面性機能的對策時,也應該避免「到處亂撒錢」型的制度。

五 . 農業基本政策改革的具體措施

  依據上述的產業競爭力會議農業分科會之資料,日本農業基本政策改革的具體措施如下:

(一)廢止政府主導的稻米生產調整等

  目前的稻米生產調整,係由中央政府農水省每年依據消費需求及庫存量,訂定該年度的稻米生產數量目標,分配給各都道府縣執行轉作,此種生產調整,將於 2018 年完全廢止。

今後若發生剩餘米時,基於透過市場機能的健全發揮,維持農作物需給的平衡之原則,政府亦不直接介入市場,僅考慮導入「收入保險制度」,以穩定農業經營者的所得。

(二)經營所得安定政策的修正,及強化農業競爭力的補助金等之改革

1. 廢止「稻米的直接給付補貼金」

  廢止目前稻米生產調整制度下,配合生產數量目標的稻作農家的「稻米的直接給付補貼金」,但為了避免激烈的改變,設有 4 年的緩衝期,自 2014 年至 2017 年,補助金減半,由每分地 15,000 日圓減為 7,500 日圓。

2. 「米價變動補填補貼金」之廢止與改革方向:檢討設立「稻米、旱地作物的收入保險制度」

  自 2014 年起,廢止「米價變動補填補貼金」。該項補貼金,係在該年度產的稻米販賣價格低於標準販賣價格時,由政府給予差價的全額補助,此一制度的設立最受人詬病,不僅阻礙農家的經營努力,而且引起明顯的職業倫理( moral hazard )之爭議。但為了穩定農家的收入,考慮導入以農業經營者為對象的收入保險制度。

3. 主食用稻米轉作補助措施的廢止與改革方向:明確表示以戰略性作物為「主作」栽培的方針

  目前實施的「水田活用的直接給付補貼金」,係為了誘導水田的主食用稻米轉作為其他作物,保障稻作農家所得的補助措施,實際上具有輔導稻米減產的功能。今後若欲維持或增加該項補貼金,顯然違背此次改革的宗旨。因此,在名目上,必須重新考量轉作的定位,將市場需求性強的小麥、大豆、飼料用榖物、米粉用米等所謂的戰略性作物,做為「主作」栽培的新方針。重新設計針對上述戰略性作物,亦即所謂「攻勢型農業」的支援措施,諸如補助金等。

  目前的轉作補貼金係以「面積計算」,對於生產力的提升,毫無作用,今後對於戰略性作物的輔導支援措施,改為以「產量計算」為主。除了整備「戰略性作物育成金」之外,對於適合製麵包或麵類的小麥、高產量的飼料用米、高品質的蕎麥等技術開發,給予支援。

  此外,為了促進平地的農業經營大規模化,提升生產力與提高品質,每年進行市場消費需求與農產品加工企業的評估,藉以調整補助金措施。對於新採取的戰略性作物支援措施,也應避免淪為農作物生產調整的實質性道具。

(三)其他

1. 促進農地集約化的補助金之改革。

2. 農地資訊一元化、全國性資料庫的建立、一定期間禁止轉用等規劃限制及加強農地利用狀況的監視等相關措施。

3. 根據地域政策及國土保全政策、環境政策等,實施多面性機能給付制度時,宜注意以下數點:

( 1 )在產業政策農政的制度設計上,宜整合各項措施,避免阻礙農地集約化等結構性的改革。

( 2 )為了維護水利等農地機能保全管理,宜設計可活用村落等社區功能,構築最有效率的配套措施。

( 3 )盡量減少國民稅收的負擔。

( 4 )多面機能給付的補貼金,以配合培育核心農家的結構改革為主要目的,應避免全國一律的方式。

六 . 經營安定所得安定政策的修訂過程

  農水省根據安倍首相的指示,經過 2 個月的內部作業,於 2013 年 11 月 6 日向執政的自民黨提出稻米政策及經營所得安定對策(農家戶別所得補償制度)的調整草案,並送交執政黨(自民黨及公明黨)眾議院農業基本政策檢討計畫小組聯席會議討論。

  在執政黨農林幹部的會議中,首先聚焦在如何確保農家所得。為了緩衝直接補貼金由每分地 15,000 日圓遽減一半為 7,500 日圓,要求自 2014 年起,延續 4 年至 2017 年,而且補貼單價維持不變,並要求將 2018 年以後所節省下來的該筆經費用追加在培育核心農家的經營對策上,或創設收入保險等。同時要求每年須檢討新制度的實施效果,逐年改進修正。

  農民最主要的發言者— JA 全國中央會萬歲章會長立即表達贊同農業政策的適時修正,同時希望確保擴大強化現行制度所需的財源,並期待在中央政府及都道府縣的全力配合下,對於核心農家,採取各種擴大經營對策,確保其收入。對於預定實施的多面性機能給付制度,希望中央政府對於財政困難的地域,負擔其自行籌措配合的經費。同時,亦提醒政府必須及早因應整備為了支援轉作飼料用米的乾燥調製設施及通路販賣之對策。

  在財源籌措方面,財務省認為新創設的「日本型直接給付制度」過於氾濫,且規模擴大與政策相矛盾,同時認為地方需負擔一部分的經費。但亦有人認為多面性的機能,大都會區亦享受得到的,不應由地方過度負擔。

經過約 20 天的折衝過程,並就財源的籌措與財務省進行溝通,終於在 11 月 26 日召開之農林水產業地域活力創造本部會議,正式宣布定案。

七 . 新的農政改革制度設計的輪廓

(一)廢止稻米直接給付補貼金

  有關稻米的直接給付補貼金,為了緩和起見,自 2014 年至 2017 年,由現行的 15,000 日圓削減為 7,500 日圓, 2018 年以後完全廢止。

飼料用米的助成(水田活用直接給付補貼金),目前的補貼金計算方式係以面積計算,未來改以生產量與面積合併計算,每分地為 5.5 萬日圓~ 10.5 萬日圓。

(二)米價變動補填補貼金

  2014 年起,廢止「米價變動補填補貼金」。

(三)創設日本型直接給付制度—多面性機能給付

  為了維持及發揮農業及農村的多面性機能,支援地域內農業者共同進行的有組織之地域活動。自下年度開始編列追加預算支應, 2015 年起,正式立法實施。

  本項補貼金由中央政府及都道府縣各分擔 50% ,分為農地維持給付與資源提升給付兩部分,給付單價依地目別(水田、旱田、草地)及地域別(北海道、都府縣)而異,每分地的給付單價如下:

 

農地維持給付

資源提升給付*

水田(都府縣/道)

3,000 日圓/ 2,300 日圓

2,400 日圓/ 1,920 日圓

旱田(都府縣/道)

2,000 日圓/ 1,000 日圓

1,440 日圓/ 480 日圓

草地(都府縣/道)

250 日圓/ 130 日圓

240 日圓/ 120 日圓

*註:現行農地及水土保持給付連續 5 年以上的地區給付 75%

  本制度實施 5 年後,檢討給付效果及配合落實情況,改進採取的措施。另外,中山間地域(係指都市及平地以外的中間農業地域與山間農業地域)等直接給付、與環境保全型農業直接支援仍維持基本的框架。

(四)經營所得安定政策

1. 旱地作物的直接給付補貼金

  為了彌補生產條件較外國不利,依照修正之法規,對於認定農業者、集團營農、認定就農者實施給付;水田、旱田均適用,且不硬性規定經營規模的大小,此一措施的框架維持不變,金額因年度而調整。下年度補貼金的單價如下:

( 1 )依數量給付部分

對象作物

下年度的平均補貼單價

現行的平均補貼單價

小麥

6,320 日圓 /60 kg

( -40 日圓)

6,360 日圓 /60 kg

二條大麥

5,130 日圓 /50 kg

( -200 日圓)

5,330 日圓 /50 kg

六條大麥

5,490 日圓 /50 kg

( -20 日圓)

5,510 日圓 /50 kg

裸麥

7,380 日圓 /60 kg

( -240 日圓)

7,620 日圓 /60 kg

大豆

11,660 日圓 /60 kg

(+ 350 日圓)

11,310 日圓 /60 kg

甜菜

7,260 日圓 /t

(+ 850 日圓)

6,410 日圓 /t

澱粉用馬鈴薯

12,840 日圓 /t

(+ 1,240 圓)

11,600 日圓 /t

蕎麥

13,030 日圓 /45 kg

( -2,170 日圓)

15,200 日圓 /45 kg

油菜

9,640 日圓 /60 kg

(+ 1,170 日圓)

8,470 日圓 /60 kg

註 1 :()內為下年度與目前的價差

註 2 :甜菜的基準糖度為 16.3 度(目前為 17.1 度)

註 3 :澱粉用馬鈴薯的基準澱粉含有率為 19.5% (目前為 18.0% )

註 4 :另依照品質優劣而增減單價

( 2 )依面積給付部分(繼續營農)

  對於繼續經營農業者,依照其前一年的生產面積給付補貼金,每分地 2 萬日圓,蕎麥為 1.3 萬日圓。

2. 稻米、旱田作物收入減少影響的緩和對策

  為了緩和稻米及旱田作物收入減少的影響,實施由農業者繳付 50% 、政府負擔 50% 保費的共濟型收入保險措施。實施對象包括認定農業者、集團營農、認定就農者等,不限定經營規模,採自願參加方式,預定自 2015 年起,修法正式實施。 2014 年先試辦稻米的收入保險,以原先參加固定給付者為限;未參加固定給付者,可支領政府負擔 50% 保費部分,一年後,再根據實施情形,檢討所有作物實施收入保險之可行性與做法。

(五)水田活用的直接給付補貼金與產地補貼金

  為了提升糧食自給率與自給力,對於水田轉作飼料用米、小麥、大豆等戰略作物,所實施的水田活用直接給付補貼金措施,飼料用米、米粉用米等補貼金,由原來的 8 萬日圓/分地,改為以生產量計算,最高 10.5 萬日圓/分地,最低 5.5 萬日圓/分地;麥、大豆、飼料作物、青割飼料用稻及加工用米的補貼金維持原來的單價。

  根據各地域的自主裁量,由各地域設計該地域的作物振興,創造可發揮特色與魅力產品的產地,新設立「產地補貼金」制度,對於飼料用米、米粉用米,配合多收性專用品種者,及加工用米契作栽培 3 年以上者,另加補貼金 1.2 萬日圓/分地。此外,蕎麥、油菜,未來可能改以產地補貼金給付。

(六)稻米政策修訂的配套措施

  為了落實水田活用直接給付的效果,推動因應外食等消費需求的生產及穩定交易,必須就需給、價格、販賣情況及庫存等資訊的提供進行整備。

  稻米政策修訂後,視實施的成效,預定 2018 年後,不再仰賴政府透過行政指導,分配生產數量目標,而由生產者及通路業者團體為中心,根據政府制定的需給展望,順利地因應需要而生產。

八 . 結論

  安倍政權為加入 TPP ,依其成長戰略,設置「農林水產業地域活力創造本部」,提出十年後「農業所得倍增」與「輸出倍增」的目標。全面點檢農業法規與補助金措施,重新建構農業政策,以強化農業競爭力。目前為止,其農業變革方向與施政措施歸納如下:

(一)確定「農業」的本質,作為產業政策,必須擺脫過去的保護政策,強化其競爭力,回歸市場機制。

(二)在農業政策的思維上,揚棄長久以來以「稻米」為中心,重視需求日增的「戰略性作物(榖物類)」的生產。

(三)自 2018 年起,政府不再主導調控稻米的生產量與面積,由培育具有經營能力的核心農家(包括農業法人等)自行選擇栽培作物與生產數量,自行承擔經營風險,政府僅預定導入農業收入保險制度,以穩定農業經營者的所得。

(四)有關穩定稻米生產的「稻作直接給付補貼金」, 2014 ~ 2017 年緩衝期間減半給付, 2018 年起全面廢止;「米價變動補填補貼金」 2014 年起廢止。

(五)輔導水田轉作的「水田活用的直接給付補貼金」及「旱地作物的直接給付補貼金」仍舊維持不變,惟對於需求性強且發展潛力大的飼料用稻米, 2014 年度起,提高補貼金,且以產量計算,獎勵提高生產。

(六)為了維持發揮農業及農村的多面性機能,創設新的日本型直接給付制度,由中央政府及都道府縣分擔經費(目前暫定各分擔一半,再視都道府縣之財力調整),對於農地維持與資源提升,依地目別及地域別給予補貼金。

(七)以不影響農民的收入為前提,此次的農政變革,依照日本農業新聞報導,農水省試算結果,農業生產者的平均所得約增加 13% 。

 

註 [1] 駐日代表處經濟組

 


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