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103年10月(第268期)

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強化國際農漁業合作 永續漁業與國際合作

漁業署 蔡天享

壹、永續漁業

  永續漁業之理念: 聯合國於 1992 年在巴西里約熱內盧召開之環境及發展大會通過「 21 世紀議程」,提出「永續發展」的概念,定義為「能滿足當代人的需求,又不損害子孫後代滿足其能力發展的需求」,永續漁業即合理開發及利用海洋資源,建立永續發展能力及保護海洋生態。臺灣為 名列全球前 20 名漁業國家 ,也是食魚文化國家之一,漁業儼然為不可或缺的產業,是以如何保育與管理漁業資源以達到「永續漁業」目標是無可迴避的責任。 我國漁業法第一條開宗明義訂定漁業管理之政策目標明為「保育、合理利用水產資源,提高漁業生產力,促進漁業健全發展,輔導娛樂漁業,維持漁業秩序,改進漁民生活」,其中保育與合理利用水產資源實為 「永續漁業」之根本。

  全球海洋漁業概況:依據聯合國糧農組織(FAO) 2014 年公布之資料顯示, 2011 年全球捕撈漁業及養殖漁業總生產量約 1 億 5,400 萬公噸,當中海洋捕撈漁業產量約 9,040 萬公噸,占全球總產量 59%,自 1974 年以來處於低度開發或適度開發之魚種由 40% 下降至 20% ,完全開發之魚種約占 50%,過度開發之魚種約占 30%,以占全球海洋捕撈漁業總產量 30% 之 10 大魚種 (如正鰹、黃鰭鮪等)觀之,該等漁業資源幾已完全或過度開發,亟需透過國際合作來保育管理該等資源。

貳、國際組織參與合作之成果

  漁業外交提升國際組織參與:漁業資源之永續通常需透過全球性國際文書的制約及區域性漁業管理組織(Regional Fisheries Management Organizations, RFMOs)的保育管理措施才能實現,我國引以為傲的遠洋漁業即是在積極參與 RFMOs 之國際合作模式下在全球占有一席之地。

  以臺灣特殊的國家地位要想躋身國際組織非常困難,但由於臺灣遠洋漁業實力,使得國際漁業組織在進行管理時,難以忽視臺灣的存在,甚至因為希望臺灣船隊受到國際組織規範,因而支持臺灣成為 RFMOs 的會員。臺灣船隊作業遍及三大洋,政府也活躍於國際漁業組織活動,我國已成為中西太平洋漁業委員會 (WCPFC) 、美洲熱帶鮪魚委員會 (IATTC) 、南太平洋區域性漁業管理組織 (SPRFMO) 及未來將成立之北太平洋漁業委員會(NPFC)等國際漁業組織的會員;南方黑鮪保育委員會 (CCSBT) 更為了要將臺灣納為成員,特地修改其組織架構成立延伸委員會,使得臺灣得以成為延伸委員會會員參與該組織之決策。根據外交部統計,我國參與政府間國際組織共計 51 個,其中漁業相關組織即占 8 個(約 16%),這些都是臺灣基於雄厚的遠洋漁業實力,在外交上所取得的突破。

  漁業產量名列世界前茅:目前我國名列全球前 20 名漁業國家,且為世界重要公海捕魚國之一,我國海洋漁業包括沿近海漁業與遠洋漁業,年產量約 90 萬公噸,占全國漁業總漁產量 70 ~ 75%,年產值約 600 億元,占全國漁業總產值 60%,其中沿近海漁業係指我國專屬經濟水域(EEZ)作業之中小型漁業,作業船數約 20,000 餘艘,其年產量約 20 萬公噸,年產值約 166 億元;遠洋漁業作業船數約 1,300 艘,其年產量約 70 萬公噸,年產值約 434 億元,均依規定繳交所得稅及營業稅。海洋漁業亦帶動週邊產業發展,諸如修造船業、水產品加工產業、冷凍倉儲(機械)業、漁業機具製造、水產品銷售通路業、漁用物資補給業、餌料供應及水產貿易等。尤其我國漁船均在國內建造,在臺灣除了臺灣國際造船公司外,其餘之中小型修造船廠,幾乎均依賴漁船建造或維修市場。遠洋漁業產量從 1950 年代的平均產量 3.6 萬公噸增加到 2007 年年產量 98 萬公噸,佔漁業總產量之 66%。其中,鰹鮪漁業產量一度達 54 萬公噸,幾與日本並居世界第一、二位;另外秋刀魚及魷魚產量一度達 39 萬公噸,北太平洋秋刀魚及阿根廷魷產量分居世界第二、三位,在國際公海漁業上扮演重要角色。

參、挑戰與轉機

  漁業資源之保育與管理係透過區域性漁業管理組織制定措施,各國漁船據以遵守,主要措施包括:限制漁獲捕撈配額、限制作業船數、禁止於禁漁區及禁漁期間捕魚、漁船需取得國家捕魚許可方可登錄於 RFMOs 可作業之白名單、漁獲物銷售他國須有船旗國開立證明文件、漁船必須裝設船位監控系統、漁船須接受觀察員上船觀測、巡邏船公海登船檢查檢舉非法漁撈作業、漁船靠港須接受檢查、漁船靠港卸魚需監測及採樣、漁船需提報漁獲統計資料等。

  我國漁船作業基本上多能遵守並符合 RFMOs 所訂之措施,政府之監控管理也與時俱進,惟該等措施之執行細節繁複,漁船係長年在海上作業,偶有鞭長莫及之窘境,例如 2005 年我國漁船涉嫌洗魚 ( 將某一漁船漁獲謊報為另一漁船之漁獲,藉以規避管理措施以掩護非法捕魚作業) ,遭國際大西洋鮪類資源保育委員會 ( ICCAT ) 大幅刪減我國配額之嚴重後果。

  近年來的新挑戰益形嚴峻,其一為 港口國要求各國漁船泊靠其港口必須接受審核及檢查,去 (2013) 年南非依據我國籍漁船靠港卸魚監控資料,在 ICCAT 指控我國超額捕撈南大西洋長鰭鮪;又斯里蘭卡亦發現進出該國港口之我國籍印度洋作業漁船或我國人投資經營漁船,可能有持偽造執照冒名申報進出港的問題,若未能加強管理與查核,未來我國恐將面臨更嚴厲的制裁。其二為市場國紛紛訂定國內法規,監控並防止非法漁業所捕撈的漁獲物進入其市場,尤其是分別為全球第一名與第二名水產品進口國之歐盟與美國最為積極,依其國內法律可指認有漁船涉及從事非法漁撈之國家,之後與該等國家協商,倘遭指認的國家未能採取適當,處理其所指認的非法捕魚等問題,可禁止自該國進口魚類或漁產品。2013 年美國認定義大利、巴拿馬、委內瑞拉、墨西哥、厄瓜多、哥倫比亞、南韓、迦納、坦尚尼亞及西班牙等 10 國有漁船從事 IUU 活動。

  我國於美國公布其所認定之 IUU 國家之前,亦因數艘漁船涉及 IUU 行為遭美國關切,經我方妥適說明對該等漁船已採取之處罰等作為後,始為美國滿意並最終未列入 IUU 名單。歐盟方面則對各國之評核更為嚴格,已將 貝里斯、柬埔寨及幾內亞列入不合作國名單,禁止該等國家漁船所捕獲之漁產品進口到歐盟。另將韓國、迦納、荷屬庫拉索菲律賓及巴布亞紐幾內亞等國納入警告名單。歐盟宣稱即使韓國是歐盟第 10 大貿易夥伴及簽有自由貿易協定(FTA),仍遭列入警示名單,顯示歐盟打擊 IUU 漁業之決心。歐盟刻正與我密切諮商,希望我國加強漁業管理之法律及行政架構、漁船監控管理機制、漁獲物流向追蹤,及輸歐盟漁獲證明書核發機制,且希望臺灣政府重視此問題,避免因而列入警告名單或不合作國家,遭受禁止漁獲物出口歐盟國家而影響雙邊關係。

  我國加入 RFMOs 的同時必須擔負相對的管理漁船作業義務,國際間許多國家認為臺灣捕魚船隊規模龐大遍及太平洋、印度洋與大西洋,而管理漁船能力並不足夠,面對區域性漁業管理組織日益嚴密繁複的保育管理措施及港口國與市場國單邊貿易管制措施,我國遠洋漁業正面臨新一波的挑戰與轉機。

 

table1 world fisheries and aquaculture production and utilization

資料來源: FAO 2014

Figure1  world capture fisheries and aquacultrue production

資料來源: FAO 2014


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