農糧署 吳寶芬

壹、前言

　　檳榔屬棕櫚科，為多年生常綠喬木，世界衛生組織國際癌症研究機構（IARC）已於 2003 年確定檳榔果實屬第一級致癌物。嚼食檳榔是導致國人罹患口腔癌之主要原因，此外，臺灣多數檳榔種植於山坡地，檳榔根系淺，不利於水土保持。為防範檳榔對國人健康造成危害，並維護國土保育，行政院農業委員會（以下簡稱農委會）近年來積極推動源頭管理工作，於 96 年 9 月訂定「 檳榔產業專案輔導措施」，調整檳榔進口時間由 2 ～ 5 月調整為 2 ～ 4 月；進口檳榔自 91 年起採行關稅配額管理；於 95 年 5 月 25 日公告「泰國產檳榔鮮果實輸入檢疫作業要點」，泰國檳榔符合檢疫規定即可進口；於 96 年 1 ～ 6 月辦理專案種植登記，針對檳榔種植登記有案者輔導廢園轉作，97 年及 98 年辦理廢園轉作 1,390 公頃 ，亦持續加強管理山坡地違規種植者。全臺檳榔種植面積已由 96 年 50,457 公頃，至 102 年降為 45,792 公頃，為加速縮減檳榔面積，農委會已制定「檳榔管理方案」並報奉行政院 103 年 9 月 3 日核定實施，主要推動措施包括查處國有林班地及保安林地違法（規）濫植檳榔、取締山坡地林業用地及國土保安用地種植檳榔涉及超限利用違規及輔導山坡地農牧用地種植檳榔廢園轉作等，第一階段預定於 103 ～ 106 年推動目標為 10,770 公頃 。

貳、檳榔產業狀況

一、生產概況

　　近 10 年國內檳榔種植面積逐年減少，自 93 年 52,324 公頃，縮減至 102 年 45,792 公頃 ，產量自 93 年 143,368 公噸下降至 102 年 124,054 公噸（圖 1），主要產區分布於屏東、南投、嘉義、花蓮及臺東等地，高屏地區種植於平地，占 28%，其他地區則種植於山坡地，以海拔 101 ～ 500 公尺占 40%，次為 501～1,000 公尺占 31% ，超過 1,000 公尺 以上者占 1%。國內檳榔主要產期屏東地區為 5 ～ 6 月，嘉義及南投地區 7 ～ 8 月，花蓮地區 9 月，臺中以北 10 月，嘉義等高山產區 12 月，平地盛產期集中於 9 ～ 12 月，海拔 500 公尺 以上之產地產期集中於 11 月至翌年 1 月。每年 5 ～ 6 月檳榔採收初期市場供應量少，價格最高，隨著產量逐漸增加，價格逐漸下跌，至採收後期價格又開始上漲。

二、國內運銷情形

　　國內檳榔並無透過批發市場交易，有其獨特的運銷方式，在產地由產地販運商（大盤商）操作，在消費地則透過消費地販運商（中盤商）供應零售商（檳榔攤）銷售；產地販運商在產地向農民收購，亦有向同業調貨後銷售予消費地販運商或檳榔攤。

三、進出口情形

　　91 年我國加入 WTO，依照入會承諾，檳榔改採關稅配額進口，配額數量為 8,824 公噸，配額內稅率為 17.5 %，配額外稅率採從量稅每公斤 810 元，進口時間為每年 2 ～ 4 月；依據財政部關稅總局統計資料顯示，檳榔自 91 年開放進口迄今，92 年進口量最高達 1,806 公噸，全自泰國進口，由於檳榔鮮果實為番石榴果實蠅及木瓜果實蠅之寄主，有潛藏寄生在檳榔而入侵我國之風險，因此自 92 年 11 月 1 日 起禁止泰國產檳榔鮮果實進口，嗣後泰國政府向農委會動植物防疫檢疫局提出檢疫殺蟲燻蒸處理措施，經該局確認符合我國檢疫規範後，於 95 年 5 月 25 日 公告「泰國產檳榔鮮果實輸入檢疫作業要點」，95 年開始再自泰國進口，惟數量大幅減少，遠低於配額數量。另為避免檳榔走私進口，依據走私進口農產品提領銷毀處理數量統計，93 年檳榔走私進口 72,702 公斤 ，逐年減少，除 98 年曾查獲 990 公斤外，均未曾再查獲。

　　檳榔自 91 年始有出口統計資料，以 92 年出口量 563 公噸最高，主要銷往香港；近 5 年出口逐年降低，約 200 公噸左右，全部銷往中國大陸。

參、檳榔管理方案

一、制定過程

　　農委會為配合中央癌症防治政策及國土復育，加強檳榔生產管制，縮減檳榔種植面積，由林務局及水土保持局提供相關經管用地圖資，供農業試驗所分析確定各類用地種植檳榔面積（全臺檳榔分布圖資如圖 2），另於 102 年 2 ～ 11 月間邀集衛生福利部、行政院原住民族委員會及財政部國有財產署及所屬各試驗改良場所等機關召開多次會議研商制定檳榔管理方案，規劃就林業用地及國土保安用地違法種植檳榔部分，優先輔導造林，至農牧用地輔導轉作，請各區試驗改良場所依適地適種原則推薦具發展潛力之經濟作物，對於種植面積超過 100 公頃 之縣市列入輔導，以山坡地優先處理，原住民族保留地及平地列為次優先處理，位於土石流潛勢溪流影響範圍及敏感區優先輔導造林，訂定之「檳榔管理方案（草案）」於 102 年 11 月 28 日報行政院並奉該院 103 年 2 月 10 日核復同意辦理。

　　為加速縮減檳榔種植面積，本方案有關檳榔廢園轉作預定推動目標由原 1,200 公頃 提高為 4,800 公頃，經提行政院國土保育專案小組會議討論通過，並研擬修正方案報奉行政院 103 年 9 月 3 日核定，由相關機關依權責分工，分別辦理查處國有林班地及保安林地違法（規）濫植檳榔、逐年降低山坡地林業用地及國土保安用地種植檳榔涉及超限利用違規情形及山坡地農牧用地種植檳榔輔導轉作等工作。

圖2 全臺檳榔分布圖資(農委會農業試驗所繪製

二、檳榔管理方案內容重點

（一）執行期間：第一階段 103 年至 106 年。

（二）分年推動目標

1. 查處國有林班地及保安林地違法（規）濫植檳榔案件
   (1) 取締國有林班地及保安林地無權占有濫植檳榔案件：103 年 468 公頃 、104 年 395 公頃 、105 年 359 公頃 ，共計 1,222 公頃。
   (2) 國有林班地及保安林地違約濫植檳榔案件：承租有案未續約案件計 3,539 公頃 ，按「出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」輔導承租人完成改正造林，原則以 104 年底為限。
2. 逐年降低山坡地林業用地及國土保安用地種植檳榔涉及超限利用違規情形
   (1) 公有地：共 637.84 公頃，103 年執行 15% （95.68 公頃）、104 年執行 20%（127.57 公頃）、105 年執行 30% （191.35 公頃）、106 年執行 35% （223.24 公頃）。
   (2) 私有地：共 359.35 公頃，103 年執行 15% （53.9 公頃）、104 年執行 20%（71.87 公頃）、105 年執行 30%（107.81 公頃）、106 年執行 35% （125.77 公頃）。
   (3) 每 2 年滾動檢討與調整。
3. 取締國有非公用土地超限利用種植檳榔面積 212 公頃 ，並滾動修正執行目標：預定優先處理目標為 104 年 133 公頃 、 105 年 79 公頃 。
4. 山坡地農牧用地種植檳榔輔導轉作 4,800 公頃：103 年 300 公頃、104 年至 106 年每年 1,500 公頃。
5. 第一階段 4 年總計推動目標為 10,770 公頃。（附表）

附表 103 ～ 106 年檳榔管理方案推動目標 PDF                                                         

三、推動措施

（一）農委會林務局查處國有林班地及保安林地違法（規）濫植檳榔案件

1. 該局已明定檳榔占用案件分年分期處理目標，將定時督責所屬各林區管理處確實依照各年分配目標及占用排除相關法令規定執行。
2. 承租有案未續約案件將按「出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」處理，輔導承租人改正造林。

（二）農委會水土保持局逐年降低山坡地林業用地及國土保安用地種植檳榔涉及超限利用違規情形

1. 法令依據：
   (1) 山坡地保育利用條例第 16 條。
   (2) 水土保持法第 22 條。
   (3) 水土保持法施行細則第 26 條。
2. 執行標的：依農委會農業試驗所提供之種植檳榔圖資，套疊水土保持局山坡地土地可利用限度查定地籍資料（整筆土地）：
   (1) 公有地：各縣（市）政府經管土地涉及超限利用種植檳榔者，共計 83 筆，面積約 637.84 公頃。
   (2) 私有地：位屬土石流潛勢溪流影響範圍涉及超限利用種植檳榔者，共計 101 筆，面積約 359.35 公頃。
3. 執行方法：
   (1) 依山坡地保育利用條例第 16 條規定，山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。
   (2) 依水土保持法第 22 條規定，山坡地超限利用者，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正，屆期不改正，依同法第 33 條規定，按次分別處罰，至改正為止。
   (3) 依水土保持法第 22 條規定，公有地涉及超限利用，管理機關屬放租、放領或登記耕作者，應終止或撤銷其承租、承領或耕作權，收回土地，另行處理；屬借用、撥用者，收回土地。
4. 督導措施：
   (1) 由農委會水土保持局將「山坡地違規檢舉通報單」函送當地縣（市）政府及副知鄉（鎮、市、區）公所，並專案列管。
   (2) 農委會每半年召開「強化山坡地超限利用處理檢討及座談會」，水土保持局將提案檢討相關縣（市）政府執行情形，以加速推動。

（三）財政部國有財產署處理國有非公用土地超限利用種植檳榔

1. 依農委會農業試驗所提供種植檳榔圖資套疊比對結果 PDF
2. 優先處理 511 筆 （錄），面積 212 公頃：104 年 12 月 31 日前完成處理 194 筆（錄），面積 133 公頃。 105 年 6 月 30 日前完成處理 317 筆（錄），面積 79 公頃。
3. 其餘 8,208 筆（錄），面積 655 公頃 土地，於洽請各直轄市、縣（市）政府確認屬超限利用範疇後，納入處理並滾動修正執行目標。
4. 執行措施
   (1)「閒置」者：經國有財產署各分署終止租約或排除占用收回之土地，其現況經勘查符合「恢復自然植生」狀態，向各直轄市或縣（市）政府申請解除列管。不符合「恢復自然植生」狀態者，則俟僱工伐除違規作物後，向各直轄市或縣（市）政府申請解除列管。
   (2) 「出租」者：
   A. 國有財產署各分署通知承租人限期改正，或換訂短期兩年租約供承租人改正，俟承租人改正完成後，向各直轄市或縣（市）政府申請解除列管。
   B. 承租人未依上述方式配合改正者，國有財產署各分署即依規定通知承租人終止租約，限期收回土地。未配合返還土地者，向法院提起返還租賃物訴訟，俟獲勝訴判決後收回土地，再依上述「閒置」方式續處。
   (3) 「占用」者：
   A. 占用人明確：
   　　國有財產署各分署通知占用人限期拆清除地上建物、設施及伐除違規作物或切結拋棄地上作物，並俟完成後通知各分署會勘收回土地。占用人未配合辦理者，即依民法第 767 條規定向法院提起排除侵害訴訟，俟獲勝訴判決後收回土地，再依上述「閒置」方式續處。
   B. 占用人不詳：
   　　國有財產署各分署依民法第 66 條規定，主張地上作物為土地之一部分，歸屬土地管理機關所有，並於現場設立公告，另函請土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所協助於該公所、村（里）辦公處之佈告欄張貼公告 1 個月，公告周知，以示收回土地暨地上物。收回土地後依上述「閒置」方式續處。

（四）農委會農糧署輔導農牧用地檳榔廢園轉作

1. 執行目標：輔導山坡地農牧用地位屬土石流潛勢溪流影響範圍及土石流潛勢溪流敏感區計 3,000 公頃，及山坡地農牧用地 1,800 公頃。
2. 轉作作物：
   (1) 食安問題引發民眾對於食用油品質之重視，國內每年進口油茶籽及橄欖油 1 萬餘公噸，由於苦茶油成分優於橄欖油，轉作油茶生產苦茶油可替代進口油茶籽及橄欖油，提高食用油自給率。
   (2) 除轉作油茶外，依適地適作原則，必要時再選擇具山坡地保育效果之高經濟價值作物。
3. 執行方法：
   (1) 組成油茶研究團隊，篩選高產優質品種，建立高效能衛生加工製程，建置完備之油茶生產、供應、銷售之產業鏈。
   (2) 組成油茶技術服務團，輔導以區域性設立油茶集團產區，與加工廠契作生產。
   (3) 為避免轉作過程影響水土保持，轉作油茶後分 3 年以 30% 、50% 、100% 漸進廢除或一次廢除檳榔。
   (4) 訂定「檳榔廢園轉作作業規範」：明定計畫目的、計畫目標、辦理對象、申請條件、處理原則、申請程序、審查規定、補助規定及其他注意事項等，經邀集各直轄市、縣（市）政府及相關單位召開執行會議討論作業規範確定後，據以推動。
4. 督導措施：為防範檳榔廢園轉作後再復種，將加強查核，倘經查獲復種情事，將追繳補助款或限期砍除。

肆、結語

　　基於維護國人健康，為避免耗費鉅大社會成本及財政負擔，應 加強宣導國人對檳榔危害之認知 ，以減少市場消費需求，降低農民種植意願，達成縮減檳榔面積之目的。