104年1月(第271期)
淺論政府機關補助費及委辦費
文 / 會計室 朱寶珠
壹、前言
近年來監察院、立法院對於行政院各部會補助費及委辦費編列與執行機制屢有評議，且補助費及委辦費常成為立法院通案刪減之標的，其編列有無浮濫或其區分是否有值得探討之處。鑒於補助費及委辦費之編列與執行，實際上係由各業務單位負責，若承辦人員不瞭解其意義與區別，恐導致預算編列之錯誤。為正本清源，撰擬此文，說明委辦費及補助費之法源依據、兩者定義之區別、並舉農委會業務計畫案例，作為說明，期能藉此協助各機關合理且適法地編列預算，進而真實反映各項計畫之性質，俾達施政之最大效益。
農委會施政範疇相當廣泛，包括農、林、漁、牧產業發展、農漁民福祉、消費者權益，以及自然生態維護等業務。誠如眾所周知，農業屬經濟產業中較為弱勢之一環，農民所得相對於國民平均收入而言，屬偏低。各國政府為保障糧食無虞，及促進農業產業經濟良性發展，不免採取補貼政策，期能妥善照顧農民，我國農業政策大抵亦不偏此道，目前諸如農民、農（漁）會、產銷班及農民團體等多為農委會之補助對象。然因補助性質不一，補助金額大小各異，甚且差異懸殊。各單位承辦人員在辦理補助費及委辦費之編列與執行時，宜慎思計畫性質，了解兩者之差異，尤其應秉諸公平、合理及公開原則評選補助對象，並確實審查經費支用之妥當性。
貳、補助費及委辦費之意義
一、補助費之意義
（一）法律之意義
依《財政收支劃分法》第 30 條規定，中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府。並授權訂定《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》。
另依「地方制度法」第 69 條規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助； … 第一項補助須明定補助項目、補助對象、補助比率及處理原則；其補助辦法，分別由行政院或縣定之」。
（二）用途別的定義
中央主計機關依預算法第 97 條之授權訂定「用途別預算科目分類定義及計列標準表」，其第一級科訂有獎補助費，因本文只討論補助費，所以獎助部分暫予排除。依該標準表對於補助費之定義，凡各機關對所管中央政府特種基金、地方或外國政府或對國內外民間團體或個人之補助等屬之。
1. 補助費項下第二級科目的分類
補助費項下第二級科目計有對直轄市政府之補助、對臺灣省各縣市之補助、對福建省各縣之補助、政府機關間之補助、對特種基金之補助、對外之捐助、對國內團體之捐助、對私校之獎助及其他補助及捐助等。
其中對直轄市政府之補助、對臺灣省各縣市之補助、對福建省各縣之補助等係屬對地方政府之補助，係依《財政收支劃分法》第 30 條規定，其補助事項、補助比率應依《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》規定，並應建立客觀、公開之評比機制，確定各該政府已完成先期規劃作業與所有應行配合辦理事項。亦應按實際需要及經資門性質核實計列，並應詳列補助事項，預定補助對象及數額。
另外，對國內團體之捐助係指凡對行政法人、國內團體（含政黨）、學術團體、文化公益事業機構等之捐助、捐贈或贈與屬之。對私校之獎助係指凡對私立學校之獎勵、捐助、捐贈或贈與（含對財團法人私校退撫基金等依法填補之經營虧損）屬之。其他補助及捐助係指凡對個人之補助、捐助、捐贈或贈與及對中央公職或民意代表候選人之公費補貼等屬之。
年度預算編列對民間團體及個人補（捐）助時，應按實際需要及經資門性質核實計列，並應詳列捐助、捐贈或贈與事項，預定捐助對象及數額。年度預算執行時，應依《中央政府各機關對民間團體及個人補（捐）助預算執行應注意事項》、《審計機關審核團體私人領受公款補助辦法》等辦理。如為法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，則尚應適用政府採購法之規定，並應受該機關之監督。
二、委辦費之意義
（一）法律之意義
依《地方制度法》第二條第三款規定：「委辦事項：係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」然而，類似之法律名詞，則有委任、委託及委託行使公權力等。
- 委任
依《行政程序法》第 15 條第一項規定，係指行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。 - 委託
依同條第二項規定，為行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。
以上二者依同條第三項規定，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。 - 委託行使公權力
依同法第 16 條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第一項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之」。 - 委外辦理
係一般機關普遍使用的用語（或簡稱「委外」，如《國民教育法》第四條第三項則有「得委由私人辦理」之用語），其實並非法律名詞，為學術界通用名詞，另有關委外化與去任務化、地方化、法人化均為行政院組織改造推動委員會所建構之行政組織改造方向，行政機關非委託行使公權力類型的委外作業，具有將行政任務私有化的性質。而依學者見解，前述「委外化」乃指國家委託民間團體執行國家事務之謂，委託研究、公辦民營及「促進民間參與公共建設法」第八條規定的民間機構參與公共建設之方式如 BOT 等均屬之。依委外事務之性質，可區分為委託行使公權力及單純委託辦理行政事務等二類。如屬涉及公權力之委託，已如前述；若屬私經濟或不對外發生法律效力之事實行為等行政事務，只要法律無明文禁止，行政機關皆可本於職權，不待法律或法律之授權命令，即得逕依私法契約為之。
（二）用途別的定義
「用途別預算科目分類定義及計列標準表」第一級科目「業務費」項下之第二級科目列有委辦費。係指凡處理經常一般公務或特定工作計畫所需委託其他政府、機關、學校、團體及個人等進行學術研究或辦理屬本機關法定職掌之相關業務，並依雙方約定契約內容支付之各項費用屬之。
委辦費項下第三級科目的分類如下：
- 研究費：為從事相關工作之規劃，聘請專業人士進行個案研究、服務所支給之研究費屬之。
- 委託研究：委託其他政府、機關、學校及團體等進行學術研究之費用屬之。
- 委託辦理：則指委託其他政府、機關、學校及團體等代辦本機關職掌業務之費用屬之。
由此可看出，受委託者並無主動權及決定權，必須依照委託機關之規定辦理。其實，機關執行委辦費除依據《行政程序法》第 15 條第二項規定，將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙；或依同法第 16 條第二項規定，將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙等外，並應注意有無《政府採購法》之適用。以委託研究為例，行政機關尚應依照《行政院所屬各機關委託研究計畫管理辦法》及《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點》等規定辦理。
因此，各機關編列預算時，係依「用途別預算科目分類定義及計列標準表」規定辦理，且委辦費範圍應包括《行政程序法》之委任、委託及委託行使公權力及《地方制度法》之委辦事項。
農委會對於補助費及委辦費區分及計畫推動程序，如表一。
表一 計畫推動程序
參、委辦費及獎補助費案例說明
為更能清楚委辦費及獎補助費之區分，茲舉農委會之案例分析如下：
農委會 104 年度施政計畫目標：
一、提升產業競爭力，引領臺灣農業國際化
二、調整農業結構，整合資源加值發展
三、確保糧食安全，加強農產品安全
四、活化農業資源利用，維護生態永續發展
五、強化農民組織，照顧農民福祉
六、提升動物福利，促進友善動物社會
在活化農業資源利用，維護生態永續發展之施政目標下，農委會為持續改善農田水利設施及營運環境，有效掌握農業用水供應穩定度及水質需求，穩定糧食生產，提升農村生活品質、促進農村安定繁榮及強化生態環境保育、維護農民權益，期能發揮農田水利事業生產、生態、生活之三生功能。由農田水利處辦理加強農田水利建設計畫（第四期）第三年計畫，該計畫工作項目計有農田水利設施更新改善、農地重劃、早期農地重劃區農水路之更新改善、推廣旱作灌溉及現代化管理設施、提升農業灌溉水資源利用效率及灌溉渠道水質監測調查及灌溉水質管理業務輔導等計畫，該計畫推動架構如圖一。
圖一 加強農田水利建設計畫推動架構圖
在加強農田水利建設計畫項下，其中辦理農田水利設施更新改善計畫，本會補助各農田水利會更新改善老舊農田水利設施，灌溉渠道施設內面工等，係編列於本會「農業發展」工作計畫項下，用途別為「獎補助費」之對「國內團體之捐助」，另補助各地方政府辦理早期農地重劃區農水路之更新改善等，編列於「獎補助費」項下之「對直轄市政府之補助」及「對臺灣省各縣市之補助」。至委託專業機關（構）辦理提升農業灌溉水資源利用效率計畫，係編列於「業務費」項下之「委辦費」（請參考表一）。
肆、結語
鑒於立法院審查中央政府總預算案時，常對各機關委辦費及獎補助費編列過於浮濫、計畫重疊未有效整合浪費資源，及實施委辦及補助計畫績效不彰等諸多質疑，因此各機關對委辦及補助計畫及其相關細部計畫之提出，必須先考量是否具有明確及效益性，並在行政院核定歲出預算額度內，編列年度預算，且應把握零基預算精神檢討計畫之成本效益，依施政計畫實際需要合理且適法地編列預算，同時確實依各該計畫之性質判斷究為編列「委辦費」或「獎補助費」，以真實反映各項計畫之性質，並依該等計畫應適用之法令依據執行。無論編列獎補助費或委辦費均須依公平、合理及公開之作業規範辦理，並依評選或審查之方式決定對象。計畫執行結束，應對其計畫進一步實施績效評估、績效衡量及追蹤，以達到經費合理使用及資源最佳配置，俾達施政之最大效益。
參考資料
- 行政院主計總處（103）中央政府總預算編製作業手冊（104 年度）。
- 行政院（102）中央政府各機關對民間團體及個人補 ( 捐 ) 助預算執行應注意事項。
- 法源法律網，地方制度法，
- 法源法律網，行政程序法，
- 法源法律網，國民教育法，
- 法源法律網，政府採購法，
- 法源法律網，審計機關審核團體私人領受公款補助辦法