文 / 農田水利處　朱志彬

一、前言

　　臺灣年平均雨量約 2,500 公厘，為世界平均值的 2.6 倍，但因地狹人稠，每人每年所分配降雨量僅約 4,000m ³，為世界平均值的七分之一，且降雨量在時間及空間上的分布極不均勻。夏、秋之豪雨或颱風為臺灣水資源之主要來源，5 ～ 10 月雨量即占全年的 78%，豐水期（ 5 ～ 10 月）與枯水期（ 11 ～ 4 月）之間河川逕流量比差異明顯（北部區域 63%：37%，中部區域 78%：22%，南部區域 91%：9 %），因此，利用水庫蓄水來調配豐枯水季間之水源，更顯重要。

　　臺灣目前與供水有關之水庫約 40 座，水庫總有效容量約為 20 億噸，每年卻必須供應 44 億噸水量，平均每座水庫年運用次數須超過 2 次以上才能滿足需求，其中南部曾文水庫年運用次數為 2.3 次，北部石門水庫甚至超過 4 次，因此如遇降雨量不如預期時，經常發生缺水危機。

　　農業灌溉用水年總用水量約 120 億立方公尺，約佔總用水量之 70%，然灌溉用水水源約 80%取自於河川，水庫水源則約僅佔 10%，其主要供水之水庫為桃園石門水庫、苗栗明德水庫及南部曾文－烏山頭水庫，以上水庫早期興建以農業灌溉用水為主，民生用水為輔，隨著我國經濟發展，民生及工業用水需求量急速上升，因民生及工業對於供水穩定要求高，致缺水發生頻率增加， 91 、92 、93 、95 、99 年及今（104）年間，北部桃園及新竹地區、中部苗栗及臺中地區、南部嘉南地區均曾因乾旱缺水，被迫以公告停灌方式調用農業用水，支援民生及工業用水之不足，對於社會經濟之穩定，功不可沒。

二、104 年第一期稻作停灌決策情形

　　依據交通部中央氣象局資料，自 103 年下半年以來水情不佳，8 月份無颱風侵臺紀錄，是 67 年來最枯旱的一年；政府相關部會自 9 月以來，即密切監控水情發展，當時時值 103 年第二期稻作抽穗期間，需確保第二期稻作維持供灌，經各單位努力用水調度下，使當期稻作順利完成收割。

　　另自 11 月份臺灣部分地區開始進入第一階限水，針對民生用水進行夜間減壓供水措施，相關部會亦積極辦理各項抗旱措施。惟水情持續惡化，12 月份由經濟部召開 3 次跨部會之「旱災災害緊急應變小組」工作會議，目前經檢討決議 104 年度第一期稻作部分區域辦理停灌作業，停灌範圍包含桃園、新竹、苗栗、臺中及嘉南等 5 個農田水利會部分灌區，停灌面積 4 萬 1,576 公頃，各地區停灌面積如表 1。

表 1  104 年第一期稻作停灌面積 PDF 

三、針對 104 年第一期稻作停灌區因應措施

（一）農委會針對停灌區依休耕或轉作提供多種補償方案：依經濟部「農業用水調度使用協調作業要點」為依據，計算被調用地區之稻作農家賺款，另加 5% 反映物價成長幅度，以此公式計算出 104 年第一期作每公頃停灌補償標準：公告(1) 休耕且種綠肥為 85,000 元、(2) 休耕不種綠肥為 78,000 元、(3) 不種稻而轉（契）作旱作物或長期作物者，每公頃補償 39,000 元至 62,000 元，農民可依耕地狀況自行選擇。

（二）本會推動活化農地計畫係鼓勵農民種植進口替代、外銷潛力及地區特產等轉（契）作作物。是以，停灌區內符合基期年農地之農民不種稻而種植各項轉（契）作作物，考量農地活化利用，除由本會核付轉（契）作獎勵，另再由調水單位給予補償費用每公頃 17,000 元，例如平常年契作種植硬質玉米轉作作物項目補助每公頃 45,000 元，本次乾旱補償每公頃為 62,000 元。且基於調水補償一致性，非基期年之農地轉作補償（每公頃 39,000 元至 62,000 元），則由調水單位全額負擔，各項補償標準，詳如表 2。

表 2 「調整耕作制度活化農地計畫」轉（契）作補貼及停灌區補償標準 PDF

（三）經費來源及分攤原則：

1. 本次停灌補償依休耕種植綠肥之標準每公頃 8.5 萬元計算，惟依據以往停灌經驗，部分田區辦理轉作致申請約為 80 ％，估計本次乾旱停灌支付值約為 30 億元，由相關部會共同籌措。以本次乾旱休耕種植綠肥為例，每公頃補償 85,000 元，其中，如土地符合基期年之規定，由本會負擔一般休耕給付，每公頃最高支付 45,000 元，其餘由經濟部、科技部及臺水公司等單位分擔。
2. 給付原則：(1) 農委會支付「調整耕作制度活化農地計畫」額度部分；(2) 科技部依調用水量比例計算；(3) 扣除農委會、科技部負擔額度後，餘額由臺水公司及經濟部分攤。

（四）停灌補償費撥付實際耕作人：目前稻作栽培大部分為自耕農，即停灌補償由農民領取；如有承租簽訂合約者，停灌補償費則給付予實際耕作人（即承租人），因為地主（亦屬農民，且多為老農民）已向實際耕作人收取租金，至於地主與實際耕作人分配比例得由租賃雙方自行議定，或依租賃契約約定辦理。

（五）對於受影響相關業者提供貸款寬限措施與輔導：

1. 水稻育苗業者：減育秧苗每公頃最高補償 1,500 元，此外，協助其辦理明年第一期作稻種冷藏保存事宜。
2. 農貸寬限措施：104 年第一期稻作停灌區，已申貸「農機貸款」、「輔導農糧業經營貸款」、「小地主大佃農貸款」、「青年從農創業貸款」等政策性農業專案貸款之借款人，還本繳息困難者，得申請本金展延還款 6 個月，展延期間之利息免予計收，由政府補貼。

（六）持續辦理大佃農輔導措施：公告停灌區承租符合「調整耕作制度活化農地計畫」基期年規定之農地，於租賃存續期間，維持租賃獎勵每公頃 1 萬元。

（七）鼓勵停灌地區 104 年第 2 期作提早種植且避免連休三期，以維持農地充分利用。倘農地除本年第 1 期作因受停灌影響休耕，而第 2 期作及明（105）年第 1 期作無特殊不可抗力因素，仍持續申報休耕者，考量產業發展及避免影響週邊生產環境，針對 105 年第 1 期作申報休耕農地，原則不核予休耕給付，以避免連休三期。

（八）維護水稻相關業者工作機會，請停灌休耕區縣市政府及農會協助調查轄下農業相關職缺，提供勞動部「臺灣就業通」網站及各地就業服務中心刊登及揭露各種就業資訊。另外，為創造在地就業機會，亦協助農會向勞動部提送多元就業開發方案，並同時組成在地農事服務團，至當地農業有季節性缺工之農場工作。

（九）設立免付費諮詢專線：為加強服務停灌範圍農友、大佃農及代耕業者等相關利害關係人解答疑惑，由本會設置 0800-301330 、及本會農糧署設置 0800-015158 ，二支免費服務專線電話，以方便停灌區農友詢問，並由專人提供說明。

四、檢討與建議

　　民國 90 年以前，臺灣地區因乾旱缺水農地停灌，影響最為嚴重的兩次係發生於民國 83 年及 85 年上半年的第一期稻作，公告停灌稻作面積分別為 8 萬及 9 萬餘公頃，當時每公頃未種植水稻者之救助金額為每公頃為 2.3 萬元。近年來，因全球氣候異常暖化，臺灣地區乾旱問題日趨嚴重，調用農業用水支援民生及工業使用之頻率亦增加，自 91 年起，為提供民生及高科技科學工業園區穩定供水之需而辦理停灌，而 95 年度停灌除了因年初降雨量不足外，93 年艾莉颱風為石門水庫所帶來約 2,000 萬立方公尺淤積於水庫內之泥沙所引發之後遺症，亦是造成桃竹苗地區缺水之主因，至 99 年嘉南農田水利會停灌亦因莫拉克颱風，使曾文水庫淤積 9,100 萬立方公尺，水庫有效庫容大幅減少所致，此種因水庫淤積減少庫容所造成之缺水現象，短時間內恐無法改善，將持續妨礙桃園及嘉南地區農業經營，建議經濟部積極辦理水庫清淤與工程改善。

　　有關停灌補償標準訂定，應依「農業用水調度使用協調作業要點」規定，以政府最新發布之農業年報中，被調用地區之農家賺款，另加百分之五以反映物價之成長為依據；如作物種植後始發生調用致廢耕者，應另加計已投入生產成本及代耕復耕費用。由於 97 年以後農家賺款逐年攀升，98 年 1 期作農家賺款每公頃為 7.6 萬元，103 年 1 期作之農家賺款每公頃 8 萬元，將加劇未來停灌之政府財政負擔，因此爾後停灌決策宜更為審慎。

　　未來因乾旱辦理農業用水調度移用，依「農業用水調度使用要點」對受影響農民進行補償，其補償經費應以「使用者付費，受限者得償」原則，全部由移用水單位（自來水公司、經濟部及科技部）補償農民損失。

　　本會「調整耕作制度活化農地計畫」主要係加強符合基期年休耕農田的農地管理，已由原計畫獎勵「水稻田休耕」改為獎勵「農地活化轉作」之政策目標，與「停灌」之目的不同；未來，建議應朝建立調度作業基金方式，以避免排除本會預算。

　　鑑於長時間大面積停灌，灌溉水路若連續長達 4 個月未通水，將造成流經市區之水路環境衛生惡化，而且農地缺乏水分滋潤，易造成生態環境惡化（如 93 年發生田鼠四處流竄等），停灌期間，水資源管理單位應考量生態環境維護及長期作物仍需用水之實況，在適當時機釋放保育用水，俾能兼顧農村生活環境及生態維護，避免對於停灌區內之生態及環境衛生造成重大衝擊。

　　公告停灌對於農業生產、農村勞力、農業機具運用、農村經濟及農村文化等層面產生嚴重後遺症，此外對於生態環境亦造成嚴重破壞。未來調用農業用水應採循序漸進方式，由用水單位視缺水情形提出用水需求，再由農田水利會調查灌區內作物種植情形，採用加強灌溉管理方式節約灌溉用水（必要時，可由農田水利會針對欲節約用水之系統內，針對少數農民個別溝通，協調其配合休耕或轉作，以達系統性節水目標），所需之補償費與調用水費，由調用水者與農田水利會協商，儘量避免大面積公告停灌，以減少對生產、生活、生態三生之負面衝擊。