文‧圖 / 漁業署　周玲妃

　　非法、未報告、不受規範（Illegal, unreported and unregulated, IUU）捕魚行為之議題，近來受到國際社會矚目。根據聯合國糧食暨農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）資訊顯示，全球已有 80% 以上魚種經人類開發利用，其中更有部分魚種處於過度開發或呈現資源衰退之狀態。區域性漁業管理組織及相關國家，努力採行各種養護管理措施，期望能維持漁業資源之永續利用，然 IUU 行為卻持續減損國際間之努力，造成糧食安全和環境保護之負面衝擊。此外，從事 IUU 行為之業者，為規避國家監控及降低作業成本，經常忽視作業之安全標準，使漁船船員、其他船舶及環境生態處於風險當中，且因作業成本較低，對守法漁民造成不公平競爭之現象。

　　所謂IUU 行為，依據 FAO 於 2001 年制定之「預防、制止和消除 IUU 國際行動計畫（International Plan of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing, IPOA-IUU）中，對於 IUU 行為之定義如下：

(1) 非法（Illegal）捕魚：本國或外國漁船未經該國許可或違反其法律，在該國管轄水域內進行捕魚活動；區域性漁業管理組織締約方之漁船，違反該組織通過且該國受其約束的養護和管理措施，或違反國際法有關規定；違反國家法律或國際義務，進行的捕魚活動。

(2) 未報告（Unreported）捕魚：違反國家法律未報告或虛報的捕魚活動；違反區域性漁業管理組織報告程序、未予報告或誤報的捕魚活動。

(3) 不受規範（Unregulated）捕魚：無國籍漁船或非區域性漁業管理組織締約方之漁船，違反該組織養護和管理措施或國際法相關規定之捕魚活動。

　　FAO 指出，IUU 行為存在已久，並非新的現象，其涉及之範圍不僅於公海漁業，也可能發生在沿海國的專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）、河流及內陸漁業等。IUU 行為之根本原因係船旗國缺乏對漁船有效之控制。部分國家授予漁船船旗後，無法對所屬漁船進行足夠之監督與控制，使該等漁船從事 IUU 行為而未受懲罰。

　　為迅速遏止 IUU 行為，使漁業資源回復到健康之狀態，實現永續發展之目標，聯合國通過多項準則、計畫及措施，希望藉此預防、制止和消除 IUU 行為，要者如下：

(1) 制定 IUU 國際行動計畫（IPOA-IUU）

　　由於目前世界上對於處理 IUU 行為之國際文書尚未生效，希冀藉由 IPOA-IUU 之制定，呼籲世界各國擬訂各自之國家行動計畫（National Plan of Action, NPOA），展現政治意願，共同合作打擊 IUU 行為。眾多捕魚國家，例如：貝里斯、韓國、迦納、阿根廷、斐濟、澳洲、加拿大、美國、智利、日本、紐西蘭等國，均已制定其 NPOA-IUU ，展現預防、制止和消除 IUU 行為之意願。

　　我國亦於 2013 年訂定「預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之中華民國（臺灣）國家行動計畫」，呼應 FAO 制定之 IPOA-IUU，展現打擊 IUU 之決心。

(2) 港口國措施（Port State Measure, PSM）

　　船旗國未能有效管理漁船為 IUU 行為之主要原因，為實踐 IPOA-IUU 之目標，希望透過增強港口國之控制，對 IUU 漁船進行嚴格管制。 FAO 於 2009 年通過「預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之港口國協定（Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing）」（以下簡稱港口國措施），透過藉由港口國對於外國漁船之管理，包括進港管制、指定港口、漁獲卸載、漁獲轉運、補給、港口服務、文件提出及港口檢查等相關限制，對於 IUU 漁船及 IUU 漁獲之貿易，進行有效之控制，以此作為打擊 IUU 之有效工具。

　　為利港口國執行港口國措施， FAO 並提供港口國措施之示範計畫，及最低港口國措施標準，給予港口國合適且可採用之方法，並協助發展中國家建構其執行港口國措施之能力。此外，透過資料庫之建立，分享港口國措施之訊息，給予公、私部門人員及區域性漁業管理組織，協調港口國措施之執行，以利合作打擊 IUU 行為。

(3) 漁船全球紀錄（The Global Record of Fishing Vessels Refrigerated Transport Vessels and Supply Vessels）

　　由於漁船之註冊與紀錄通常僅為船旗國所有，國際間對於捕撈漁業之漁船船隊數量及綜合數據無法全面掌握，導致 IUU 漁獲容易進入市場流通。為有效管理及控制漁船，提高捕撈行為之透明度、改善漁獲之可追溯性，推動漁船全球紀錄，藉由漁船單一識別碼（Unique Vessel Identifier, UVI），將可使 IUU 漁船之生存及 IUU 漁獲之流通更加困難，並杜絕相關船隻與 IUU 漁船進行商業活動。

　　漁船取得單一識別碼後，無論漁船更換船旗、所有人、經營者等資訊，其單一識別碼並不隨之更改，將有利於追溯漁船之作業狀況及遵循紀錄等資訊。近來，各區域性漁業管理組織紛紛響應此一議題，通過相關養護及管理措施，要求締約方之漁船應取得國際海事組織號碼（IMO Number），統一漁船之識別，以利打擊 IUU 行為。

(4) 船旗國責任自我評估準則（Voluntary Guidelines on Flag State Performance）

　　FAO 所屬漁業委員會於 2014 年通過「船旗國責任自我評估準則」，希冀船旗國透過自願性檢視自身漁業管理作為，改善不足之處，杜絕 IUU 行為之產生。

　　由於船旗國未能盡其身為船旗國對漁船之監督及控制，被認為是IUU行為之主要原因，許多漁船透過轉換國籍之方式，規避船旗國對其之相關管理措施，損害國際間打擊IUU行為之努力。因此，聯合國希望船旗國採取相關監督、控制、監視（Monitoring, Control and Surveillance, MCS）措施，確保其所屬漁船不從事 IUU 行為，其中包含船舶監控系統（Vessel Monitoring System, VMS）、觀察員制度等。此外，鼓勵各國間透過資訊之交流及合作，拒絕 IUU 漁船之註冊，並對違規漁船採取行動；加強國際合作，協助發展中國家履行其船旗國責任等。

　　美國於 2007 年通過「麥格森—史帝芬漁業養護與管理再授權法（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Reauthorization Act, MSRA）」，強化美國政府對於有漁船從事 IUU 行為之國家，採取一定措施。該法案要求美國海洋及大氣總署（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）每 2 年向國會提出報告，被認定有漁船從事 IUU 行為之國家，美國將與之進行 2 年諮商，NOAA 將視該等國家改善之狀況，向國會提出報告，倘遭負面認定，該國漁船將被拒絕進入美國港口，美國並可拒絕該國漁獲物及漁產品輸入美國。（表 1）

　　歐盟理事會（Council of the European Union）於 2008 年通過第 1005/2008 號防止、遏止及消除 IUU 行為法規，規定輸銷歐盟之漁獲物應由船旗國簽發漁獲證明書（ Catch Certificate ），並派員至各船旗國、出口國稽核該法規在該等國家落實情形。倘發現有國家未能遵循國際法義務，可認定為打擊 IUU 行為不合作之國家，經列為不合作國家者（紅牌），將禁止該等國家之漁獲物輸銷歐盟；經列為警告名單之國家（黃牌），則給予 6 個月之時間改善，歐盟迄今已與 30 餘國進行打擊 IUU 行為合作。（表 2 ）

　　我國身為世界上主要之漁業國家，實施相關漁業管理措施已有多年，積極參與相關區域性漁業管理組織，並與美國、歐盟、日本等國家諮商。我國為配合國際間打擊 IUU 之聲浪，近來推動一連串強化漁業管理措施，例如漁船裝設電子漁獲回報系統（e-logbook）、實施卸魚聲明申報機制、指定國外卸魚港口等，加強對我國籍漁船之監督、控制，以盡船旗國之責任，杜絕 IUU 行為之發生，並防止 IUU 漁獲透過我國籍漁船名義流通，與國際社會共同打擊 IUU 行為，維護漁業資源之永續利用。

我國打擊 IUU 國家行動計畫中英文本

我國船舶監控系統（ VMS ）使用畫面

我國鮪釣漁船電子漁獲回報系統畫面