文‧圖 / 企劃處　張純嫣

壹、前言

　　受全球氣候變遷及氣候異常、全球人口增加及新興國家需求增加、石油價格波動等因素影響，國際糧食供應不穩定，糧價波動大，糧食安全已成為國內外各界高度關注之議題，我國亦將糧食安全議題提升為國安層級。面對全球化、貿易自由化之國際情勢，特別近日 TPP 12 國已達成協議，對全球經貿板塊勢必造成衝擊。屬於農產淨進口國的臺灣，在爭取加入 TPP 的國家方針下，農業將面臨市場進一步開放之壓力，糧食安全恐更易受到威脅。有鑑於此，有必要通盤檢視並建構我國糧食安全相關體系以維護我國糧食安全。

　　行政院農業委員會（農委會）自 99 年 6 月起陸續召開「因應氣候變遷農業調適政策會議」、 100 年 1 月舉辦「全國農業與農地研討會」以及同年 5 月 10 日召開跨部會「全國糧食安全會議」等，獲致多項建構糧食安全體系之共識，並據以推動各項相關措施以落實執行。近年來，農委會已陸續推動休耕地活化、促進地產地消相關政策，休耕面積由 20 萬公頃降為 10 公頃，糧食自給率（以熱量計）由 99 年 31.3% ，提升至 103 年 34.13% ，頗具成效。

　　農委會另特別爭取「因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究」（ 101 年 -104 年） 4 年計畫，並由企劃處規劃其中有關建構糧食安全體系之政策與制度之研究主軸。 4 年研究成果，頗為豐碩，於 104 年 10 月 12 日假農委會辦理「 101 至 104 年度建構糧食安全體系之政策與制度研究成果研討會」（如圖 1 及圖 2 ），邀集產官學專家學者與會，針對 4 年研究成果 及如何建構我國糧食安全體系促進農業永續發展進行深度研討，以凝聚產官學界共識，期望能藉此粹煉出具體成效及可行之政策建議，作為我國建構完善糧食安全體系之施政參考。

圖 1 　「 101 至 104 年度建構糧食安全體系之政策與制度研究成果研討會」會場

圖 2 　「 101 至 104 年度建構糧食安全體系之政策與制度研究成果研討會」會場一隅

貳、建構糧食安全體系之政策與制度研究成果

　　本次會議邀集 101 至 104 年共 4 年期間內，對糧食安全相關政策研究之專家進行成果發表，包含林國慶教授、張靜文副教授、柳婉郁副教授、陳淑恩教授、孫智麗主任、賀惠玲副教授及孔維新研究員等學者專家，研究範疇包含我國糧食安全體系、糧食安全預警系統，及消費端擴大國產農產品消費、家計單位糧食安全水準提升策略及農業六級化產業策略等共 6 個主題，於研討會中分享成果與交流。主要研究成果如下：

一、建構因應經貿自由化我國糧食安全體系與策略地圖

　　為全盤瞭解我國現階段糧食安全相關運作情形，以作為糧食安全應變與因應對策之研判依據，林國慶教授與柳婉郁副教授（ 101 及 103 年）之研究中盤查我國糧食安全所涉法規、制度與關鍵缺口，描繪我國糧食安全體系並建構我國糧食安全之策略地圖。

　　該研究提出因應經貿自由化之整體性糧食安全策略與糧食安全四個架構（即糧食供應、糧食可得、糧食利用與糧食穩定供應）之策略地圖（如圖 3 及圖 4 ），並於策略地圖中指出願景、目標與強化糧食安全子體系（包括糧食生產體系、糧食運銷體系、糧食進出口體系、糧食儲備體系、糧食管理體系、糧食消費體系等）之短程、中程以及長程策略。

　　其中，糧食安全體系體質強化策略的部分，可分成 1. 強化糧食生產競爭力、 2. 強化糧食安全管理、 3. 強化緊急時期糧食安全應變能力及 4. 強化弱勢族群糧食安全及糧食基本消費能力等 4 項策略類型。而強化糧食生產競爭力之策略類型包括增進我國糧食生產能力，提升糧食品質之相關策略，如：推動農地政策改革、擴大農場經營規模、強化水利建設與設施、推動農業結構改善、確保農業勞動力人口、飼料品種之研發、強化農產品生產防（檢）疫與病蟲害防治、推動農業雲與農業雲端技術研發，以及強化糧食通路與運輸。

　　其他關鍵策略包括：建構糧食安全風險管理機制（氣候變遷、戰爭威脅、糧價高漲、能源危機之緊急因應）、強化糧食儲備、強化區域儲備與海外投資、強化食品安全與食品履歷、加強糧食安全雲端技術、減少食物浪費、減少營養不良或肥胖問題、增進社會救助等。

　　展開我國因應經貿自由化之糧食安全體系與策略地圖，能讓各界迅速瞭解我國糧食安全體系之現況及急需強化之關鍵策略，不僅作為政府政策決策基礎，亦作為後續相關研究之基石。

【資料來源：建構因應經貿自由化我國糧食安全體系之研究，林國慶 (103 年 ) 】
圖 3 　因應經貿自由化強化我國糧食安全體系之架構

【資料來源：建構因應經貿自由化我國糧食安全體系之研究，林國慶 (103 年 ) 】
圖 4 　因應經貿自由化我國糧食安全策略地圖

二、研析我國家計單位糧食安全水準

　　承接糧食安全策略地圖中關於強化弱勢族群糧食安全及糧食基本消費能力之策略，對於低收入戶的糧食安全水準亦需受到重視。

　　柳婉郁副教授與林國慶教授（ 102 年）之研究指出，可支配所得、家庭人口數與青少年比例（皆為正向）顯著影響我國低收入家計單位之食物支出，交通運輸與醫療價格越高則家庭食物支出顯著越少。並指出家庭人口較多且兒童人口比例高之低收入戶家庭，屬家庭糧食不安全的脆弱族群，糧食價格上升帶來的衝擊明顯較大。此外，我國營養不足人口比例高於日韓，且逐年增加，應予注意。

三、建構我國糧食安全預警系統

　　為瞭解我國糧食面臨之風險程度現況，吳榮杰教授與張靜文副教授（ 101 至 103 年）參酌國外主要先進國家糧食安全相關政策與因應措施，盤點國內相關糧食安全因應對策，並在過去研究的基礎，試圖開發並提出一套可衡量我國糧食安全情況的預警系統。

　　建構我國糧食安全預警系統之過程，包含： 1. 風險辨識：蒐集會影響本國糧食安全目標達成之風險； 2. 風險評估：藉由各項指標將抽象的風險予以量化，進行整合與比較； 3. 描述風險：糧食安全指數與燈號描述個別及整體糧食安全； 4. 依糧食安全評估結果，擬定相對應之對策。

四、我國國產農產品生產與消費策略之研究

　　為確保我國糧食安全，達成農委會 100 年「全國糧食安全會議」中提升我國糧食自給率於 2020 年達 40% 之目標、增加國產糧食生產與消費等共識，農委會極力邀集專家學者進行生產制度及消費策略制度之研究。

　　生產面部分，提倡農業生產六級化策略，係指「農業生產（一級）」乘以「農產加工（二級）」乘以「直銷（三級）」的產業發展模式，其特點為發揮相乘綜效，且不能偏廢任何一級。對此策略，孔維新研究員（ 102 年）之研究則提出策略建議：生產者需充分的跨域合作、具備現代化的經營管理知識，並需洞悉消費者需求，創造具競爭力的核心商品；運銷面則需縮短運銷層級、成本並合理分享利益等。

　　為開發國產農產品新需求與市場、擴大國產農產品消費，陳淑恩教授（ 101 年）及孫智麗主任（ 103 年）利用糧食自給、生產能力、農民收益、市場需求等指標及專家座談，篩選出大豆、硬質玉米、芝麻、製糖甘蔗、高粱、小麥、馬鈴薯等具提升自給潛力之農產品。

　　消費面部分，依據孫智麗主任 103 年之調查，新鮮、品質、安全是消費者主要考量，而陳淑恩教授（ 101 年）則依據國人外在伙食成長趨勢、都會化生活型態、食品業之發展等國人消費趨勢並兼具提高糧食自給率效果等條件，尋求臺灣農產品市場新需求，包含養生保健米及五穀雜糧製品、地瓜芋頭等休閒食品或伴手禮等，並建議從推動飲食與營養教育及農產品產地標示制度，有助於從消費面提升我國糧食自給率。

　　另考量我國國民營養攝取，我國 100 年膳食結構 PFC 比例為 13 ： 37 ： 49 ，與衛福部建議理想 PFC 比例 12 ： 25 ： 63 相比，呈現脂肪攝取過量及碳水化合物攝取不足之情形。為改善國人膳食結構並提升國產消費，黃萬傳教授及賀慧玲副教授（ 102 年）提出，影響膳食結構主要影響因素：國人飲食習慣改變、以精緻主食為主，攝取比例縮小、保健養生風潮盛行、進出口與政策影響國民消費與國人的健康意識與推動公共衛生營養教育有關。

參、結語與展望

　　面對全球氣候變遷及貿易自由化，糧食安全問題受到廣泛討論，糧食安全政策包含之議題廣泛，且各議題所含涉之層面錯綜複雜，部分政策是屬單一部會執行，有些政策則需跨部會合作。藉由此次成果發表彙整相關研究資料，可供其他部會參考，亦可作為本會研擬政策或執行之參考。並透過各項研究計畫所提之建議，再次檢視目前我國糧食安全、食農教育等議題之主要原則與方針，歸納未來可開展或強化部分，促使相關法律修訂及政策往更明確的方向推進，以確保我國糧食安全。