從巴黎協議看全球氣候變遷議題走向

從巴黎協議看全球氣候變遷議題走向


文 / 林務局 陳昱安

一、聯合國氣候變遷綱要公約締約國大會背景

  氣候變遷、全球暖化及溫室氣體排放等議題近年來受到國際社會高度關注,聯合國為回應這些重點議題,於 1990 年聯合國大會決議設立「政府間氣候變化綱要公約談判委員會」,2 年後該委員會於 1992 年聯合國大會提出並通過「聯合國氣候變化綱要公約( UNFCCC )」,並在 1994 年 3 月 21 日正式生效。為積極有效落實,該公約規定每年必須召開一次締約國大會(即 COP )。公約生效隔年,第 1 次締約國大會( COP1 )始於德國首都柏林舉行,之後每年由不同城市輪流辦理,並進行為期約 2 周之談判與相關會議,至最近一次 2015 年於法國巴黎舉行的締約國會議,已辦理 21 屆。

  締約國會議早期,也是迄今最為具體的協議文件,無非為於 1997 年於京都舉辦的 COP3 所簽訂的「京都議定書」( Kyoto Protcol )。然該議定書雖於 90 年代末期即已通過,但基於其生效條件必須達到 55 個並占全球排放量 55% 以上締約國簽署同意門檻,遲至 2005 年俄羅斯同意後,才達到足夠國家簽署承認,並正式生效。該議定書主要規範減量目標為以 1990 年排放量作為基礎,2008 年至 2012 年間,針對二氧化碳等 6 種溫室氣體,主要排放國家(多為已開發國家)須各自達成減少 5% 以上排放水準,但因排放大國包括美、中等國並未同意執行京都議定書,加上其他參與國執行成果亦不如預期,致使京都議定書 2012 年最終未能有效達到其設定目標。

  然而,為持續推動京都議定書減量目標,加上其仍係國際間唯一有關溫室氣體減量的約束性規範,故於 卡達舉辦的 COP18 中決議,自 2013 起延長京都議定書效期至 2020 年。但由於延長效期 2020 年將屆,且參與國實務執行上也遭遇各種困難,使減量效果打折,是以國際間轉而期待重新產生一個新的溫室氣體減量協議,也成為 2015 年 11 月 30 日起於法國巴黎舉辦的第 21 屆締約國會議最重要的使命。

二、 21 屆締約國會議重要產出─巴黎協議

  COP21 作成的「巴黎協議」( Paris Agreement ),被視為承接 2020 年京都議定書失效後,下一世代具約束力的國際溫室氣體減量協定,其生效門檻與京都議定書相同,為 55 個且總和占全球 55% 溫室氣體排放量以上締約國同意,始生效力。其中值得注意的是,中國大陸、美國等兩個溫室氣體排放大國在會議過程中持正面態度並積極參與談判,不再迴避,另加上歐盟與俄羅斯等,初估加總排放量已占全球排放量的 58% ,顯示通過生效門檻相較於京都議定書並不困難,也顯示全球共識希望巴黎協定能盡早通過實施。其重點包括:

  • 以前工業時代為基準值, 21 世紀末,全球升溫控制在攝氏 2 度 C 以下,並追求限制升溫 1.5 度 C 目標。
  • 2020 年前,國際間每年籌措 1,000 億美元氣候基金投入溫室氣體減量工作(主要為協助開發中國家減量)。
  • 每 5 年檢討各國自主減量貢獻及減量目標執行成效,並進行滾動式調整縮小缺口。

  除此之外,為增加全球溫室氣體減量的著力點,巴黎協議首次把減量對象涵蓋到開發中國家,並配合開發中國家的現況及課題,包括「經濟發展」與「糧食安全」等,強調未來溫室氣體減量措施均須加以考量,並透過資金或技術方式支援,藉以維護開發中國家權益並提升這些國家參加的意願。

三、氣候變遷與溫室氣體減量議題的重要趨勢

  自 90 年代以來近 20 年的持續討論,以及京都議定書相關執行經驗,國際間氣候變遷議題的演變趨勢與因應方針已有明顯變化,並反映在近年國際氣候變遷相關會議,及 COP21 所簽訂的巴黎協議內容上。主要的走向包括,減量責任與減量目標制定的機制調整、重新檢視部門別溫室氣體排放以尋求更多施力點、重視與其他議題(如糧食安全)的關聯性等,分別探討如下:

(一)減量責任的重新分配

  不同於以往京都議定書,係要求已開發的先進國家(京都議定書中列為附件 1 國家)承擔大部分全球溫室氣體減量的責任。近年來也意識到,開發中國家為經濟發展需求,在能源使用或土地開發面積,均呈現快速成長,致其所產生的溫室氣體排放量增長,不但抵銷先進國家依京都議定書所執行的減量成效,甚而更成為國際間探討氣候變遷因應策略時,所必須要求減量的目標對象。是以近期國際間減量策略討論,均將開發中國家納入全球溫室氣體減量策略中討論,並朝向「不論已開發或開發中國家,均應承擔減量責任」的趨勢,重新分配全球溫室氣體減量責任。

1. 「共同但有區別責任」的全球溫室氣體減量策略已產生實質改變

  「共同但有區別責任」的減量策略概念始於京都議定書時代,惟京都議定書中,僅明文要求附件 1 國家(多為已開發國家)必須有積極進行溫室氣體減量工作的義務及目標,對於開發中國家,則多以鼓勵其主動減量代替強制要求,但在環境保護與經濟發展的權衡下,開發中國家多半仍以國內發展為主要考量,因而實際上造成「有共同減量目標,責任大多由先進國家承擔」的情形。然而按前段所述,積極尋求發展的開發中國家,溫室氣體排放不但抵銷已開發國家所作的減量努力,甚而逐漸演變成必須被關注的新興排放大國,故巴黎協議中,也揭露應不分已開發或開發中國家,都需秉公平基礎,並衡量自己能力的原則與國情下,真正踐行「為達成共同目標,依各自能力承擔不同程度的責任」的減量策略方針,也為「共同但有區別責任」提出新譯。

2. 國家減量責任由「公約規範」轉變為「自行提交」

  京都議定書與巴黎協議就減排責任上最明顯的差別,在於從過去由京都議定書直接要求各參與國達成特定減量水準,由上而下規範的硬性規定。改為由各參與國考量自身能力與國情,主動提出國家自主減量貢獻值,並由 UNFCCC 綜整計算是否達成整體減量目標與執行缺口,其後再透過巴黎協議規範每 5 年必須重新檢討自主減量貢獻的機制,逐步調整使最終能達成全球減量目標。此種由下而上提交的機制,不但在初期開放給各國依據國情與能力,提出符合自身條件的減量貢獻值,藉以增加各 UNFCCC 會員國參與巴黎協議的意願,並能透過每 5 年的滾動式檢討,漸進式提升對參與國減量責任的要求,藉以消弭各國自主減量貢獻總和與全球減量目標間的缺口。

3. 排放大國加盟

  前述分析已提及,無論京都議定書、巴黎協議之生效條件,都必須是 55 個且總和占全球 55% 溫室氣體排放量以上締約國同意。過去因為世界排放量占全球前兩名的美、中並未同意京都議定書,不但使得在 1997 年簽訂的京都議定書,遲至 8 年後才達到生效門檻,拖慢全球溫室氣體減量工作的步調,也因為美、中兩國每年平均占世界 3 成以上排放量實質並未受到京都議定書約束,使全球溫室氣體減量工作的推動更顯艱難。然而,因受到極端氣候加劇與開發中國家亦應承擔減量義務等國際趨勢影響,在 COP21 ,美、中兩國態度不但轉為積極參與談判,並對減量工作展現高度企圖心,是以,國際間認為,美、中兩國參與巴黎協議的可能性顯然高於京都議定書時期,如再加上過去京都議定書參與者如歐盟、俄羅斯等主要排放國,將輕鬆跨過生效門檻,並可望在短期內即可依協議內容執行溫室氣體減量相關作為。

(二)土地部門的溫室氣體排放漸受重視

  若從部門別角度來觀察溫室氣體排放量,過去受到最多關注之以石化燃料為主的能源部門,仍為全球主要排放來源,另一個值得注意之排放源,則是土地開發使用所造成碳排放。更精確來說,係因原未開發之自然林地,為耕作或產業用地需求,伐除原有林木所造成的溫室氣體排放;是以,這類溫室氣體排放部門,多將土地利用、土地變更使用與森林並列探討(即 LULUCF ),約占全球溫室氣體年平均排放量的 1 成左右。而土地的需求,又以開發中國家所擁有豐富、未經開發的自然林地為主要對象,這也間接說明,開發中國家除為經濟發展大量使用石化能源,造成排放的快速增加外,還額外增加了國內土地遭開發利用所導致的排放,同時也再次呼應,開發中國家將成為新一波溫室氣體減量對象的全球趨勢。

1. 森林碳匯不再是配角

  森林透過碳吸存方式固定大氣中二氧化碳的碳匯相關機制,一直以來都是因應氣候變遷策略中,備受矚目的減量工具。而過去在京都議定書提出的「清潔發展機制( CDM )」,主要是透過人工新植造林的方式,得將森林生長所吸存的二氧化碳,加算在國家氣候減量成果中,因其所能提供的減量效果,明顯較如能源等其他部門減排措施為少,故過去多將森林吸存溫室氣體的減量效果,作為國家減量策略的輔助措施。但前述提及,土地利用需求所造成的森林伐除,儼然成為已成溫室氣體重要來源之一,故森林與氣候變遷的關係,也從過去「提供減量紅利」的角色,逐漸轉變為「必須正視,並阻止因毀林所產生的排放量」,而過去因應氣候變遷有關林業部門議題主要著眼在人工林的思維,也演變為天然林與人工林並重。

2. 相關機制納入巴黎協議文

  隨土地使用所產生的溫室氣體排放逐漸受到國際重視,如何有效遏止此部門新增的排放,已成為因應氣候變遷相關熱門的討論議題。其中,「減少毀林與森林衰退以降低溫室氣體排放(即 REDD )」機制,透過要求開發中國家降低天然林地的開發速度,藉以減少其排放量,亦在國際間獲得普遍共識。而以 REDD 保育現有森林資源為基礎,再加入這些森林所能提供的碳吸存效果,以及涵養水資源與維持生物多樣性等諸多非碳效益,更進一步提出 REDD+ 的概念,並成為現階段土地或森林部門主要的減量機制,亦已納入巴黎協議之相關條文中;此外,把維護森林資源的減排措施,搭配相關部門的調適與整體管理策略,稱為「聯合減緩及調適機制(即 JMA )」,則為巴黎協議中的另一選項。

  因減少原始林地開發以削減溫室氣體排放的對象,多針對中南美洲、非洲等原始森林資源豐富的開發中國家,惟開發中國家相較於氣候變遷或全球升溫,反而更關心其經濟發展與糧食安全民生相關議題。故為達成促使開發中國家願意不開發原始林地資源,提升保育誘因,透過先進國家的支援與責任分攤將會是關鍵。是以,巴黎協議中不但明訂 2020 年前,國際間每年將籌措 1,000 億美元氣候基金,以支援各種減量工作;另在巴黎協議簽定前,也已有不少先進國家透過技術與資金協助開發中國家進行森林及土地保育,甚至協助開發中國家解決貧窮與糧食供應問題的相關計畫,可知除能源部門正積極進行溫室氣體減量外,土地部門的因應作為也已邁開腳步。

四、我國的機會與挑戰

  由上述分析中,可以發現近年全球因應氣候變遷與溫室氣體減量議題的趨勢變化,大致包括「各國減量責任分配機制的調整」,「開發中國家應負擔減量責任」以及「土地部門排放量與因應措施漸受重視」等,這也為我國參與全球溫室氣體減量事務,提供了一些機會。

  首先,巴黎協議中關於減量責任的分配,有別於過去透過京都議定書直接列舉減量責任,改由各參與國自主提出貢獻值,這不僅增加各締約國規劃減量措施的彈性,也間接讓 UNFCCC 非締約國家,得以依照相同架構自主評估國內減量貢獻值,不致落入「非締約國無明定減量責任而無目標可循」的情境。鑑此,我國也已積極統整國內各產業部門溫室氣體排放資料與減量措施,並於 COP21 前提出我國預期自主減量貢獻值。

  第二,因土地使用所造成的排放量與天然林地減少有關,多被歸類於農業部門排放量內計算,因此該項目受到國際關注的情況下,勢將使農業部門的排放值估算與減量作為,受到詳細檢視與監督。但另一方面,我國森林資源以保育為主,對林地開發使用有嚴格的限制與規範,不但沒有毀林造成的排放問題, 60.71% 的森林覆蓋面積也持續透過碳匯機制固定大氣中的二氧化碳,並提供各類非碳價值,與 REDD+ 的精神相符。我國良好的森林經營與撫育成果,將可望在未來我國農業部門減量貢獻估算中,提供有利的基礎。

  此外,因巴黎協議已將開發中國家納入溫室氣體減量對象,並建立先進國家透過資金與技術方式支援開發中國家的互助機制,就協助開發中國家角度來說,具有兩層意義,一是先進國家直接針對溫室氣體減量措施,提供相關支援;而另一方面,也隱含先進國家可透過協助解決開發中國家在經濟發展與糧食安全方面的民生需求,以減少其開發天然林地所生溫室氣體排放的誘因,就這個層面來說,我國農業所具備先進科技與豐富經驗,如能透過此一管道協助友邦或開發中國家解決糧食供應問題,將有助於藉此間接參與國際溫室氣體減量事務。

  我國雖非 UNFCCC 締約國,尚無法正式參加相關談判與國際合作,但觀察近年來全球氣候變遷議題趨勢變化,實有不少值得嘗試的切入點,而惟有做好萬全準備,才能從容面對每個挑戰,確實把握每個機會。過去我國在因應氣候變遷議題上,已進行諸多研究,並推動有關政策, 2015 年 7 月公布制定的溫室氣體減量及管理法即為最佳例證,足見我國對此議題的積極努力與企圖心。如能持續精進,適時加入國際溫室氣體減量行列,將可在因應氣候變遷議題上作出具體貢獻。

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