文 / 企劃處　葉艾青

壹、前言

　　農業發展條例第 12 條規定，農業用地變更作非農業使用，應視其性質繳交回饋金；至屬政府興辦之公共建設及公益性設施、農村建設及農民福利設施，或興辦之建設、設施位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區或本會所定偏遠、離島地區，得免予繳交。其立法意旨係考量農業用地變更往往伴隨變更利益，土地價格由低轉高，則本於「取之於農業用地，用之於農業」原則，將農業用地變更所得利益適度回饋農業發展等使用，以充實農業建設、增進農民福利；另考量偏遠地區之鄉鎮，其轄區內之基礎公共建設或設施較為不足，且地理條件不佳，缺乏投資誘因，故對於在此地區內進行農地開發利用，於上開條例內明定得免繳交回饋金。

貳、修法之背景說明

　　本會依據前開規定授權，於 89 年 8 月 11 日訂頒「農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法（以下簡稱本辦法）」、 90 年 3 月 22 日公告「依農業發展條例第 12 條第 3 項第 3 款規定得免繳交農業用地變更回饋金之偏遠與離島地區範圍（以下簡稱偏遠及離島地區範圍）」。前者歷經 91 年、 93 年二次修正，後者則於 91 年修正公告，二者迄至本次修正均逾 10 年，期間農業用地變更為建築用地之利益差距加大，部分偏遠地區鄉鎮亦因都市開發、經濟、交通或遊憩觀光發展，早已不具偏遠性質；復以近年農地資源日益受到重視，回饋金之定位要求應反映真實變更利益及修正過去引導偏遠地區建設平衡發展性質，調整為具降低變更使用或轉用誘因之政策功能，內政部「全國區域計畫」並增列變更較優良農地應負擔較高回饋義務之處理原則，爰進行本辦法及偏遠及離島地區範圍之檢討修正，並納入政策性需求規定及實務執行考量作具體規範，以落實變更利益回饋及農業與資源保育政策。

參、修正重點說明

一、「農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法」修正重點

　　考量本辦法係以公告土地現值為回饋金計算基準，其與市場價格存在極大落差，且以變更前之農地公告土地現值而非變更後之建地公告土地現值計算，無法反映真實變更利益，爰於本次修法時，係整體檢討並調整回饋金之計算基準，惟考量實務執行之影響並兼顧衡平性，仍保留以公告土地現值作為計算基礎，並參考農地變更作為丁種建築用地、住宅社區或特定目的事業用地等可建築用地使用之公告土地現值增漲比率，始將修法前之繳交比率由 5% 或 12% 調整為現行之 50% ；又為呼應外界對於優良農地須有較高回饋義務之主張，爰明定屬優良農地者，例如位於特定農業區、辦竣農地重劃、政府已投入基礎建設或屬輔導農業發展計畫之地區，賦予地方政府得再額外調高其繳交比率之彈性。另為與山坡地開發利用回饋金適度區隔，本次修法亦明定變更農地位屬山坡地範圍者，即應依山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定計收回饋金，以避免申請人規避繳交較高額之回饋金，或與本辦法之回饋金有重複收取之虞，致產生相關執行爭議。本辦法之主要修正重點如下：

（一）明定新訂或擴大都市計畫以及作非農業使用之容許使用或臨時使用之案件，應繳交回饋金；明確山坡地變更開發應依山坡地開發利用回饋金繳交辦法繳交回饋金，以解決與本辦法重複收取及繳交爭議問題。（修正條文第二條）

（二）修正變更作非農業使用之相關事業回饋金計算基準並調高繳交比率；另增訂地方政府得視農業用地之立地條件，調增回饋金之繳交比率 20% 。（修正條文第三條至第六條）

（三）明定回饋金之用途優先投入特定農業區、經辦竣農地重劃及政府輔導之農業生產型專區。（修正條文第八條）

二、「依農業發展條例第 12 條第 4 項第 3 款規定得免繳交農業用地變更回饋金之偏遠與離島地區範圍」修正重點

　　本次偏遠及離島地區範圍修正，主要在於「偏遠地區」之檢討，其向來採由下而上方式，即由各直轄市、縣（市）政府依其轄內區域發展、交通佈建、產業發展及農地分類分級成果等進行整體評估及調整，經剔除交通完善、觀光產業發達、屬重要農業生產區域等鄉鎮後，始提送本會彙整並辦理修正公告。故其範圍之認定，具明確之衡量指標，且已考量地域之同質性，避免土地相連卻有差別性，衍生公平爭議及執行困擾。本次「偏遠及離島地區」之修正結果如下：

（一）配合農業發展條例 91 年 1 月 30 日修正第 12 條規，原第 3 項移列至第 4 項，故修正該範圍名稱，避免混淆。

（二）經地方政府核實檢討，偏遠地區範圍刪除 46 個區或鄉鎮，現計有 39 個區或鄉鎮列屬得免繳交農業用地變更回饋金之偏遠地區。

肆、結語

　　近年基於氣候變遷加劇及糧食安全考量，農地資源保育已成為全民關切議題，而農地利用亦從早期著重生產功能，演變為強調兼具生態、生活等多元價值功能，故農地原則不宜輕易釋出，倘無可避免使用，亦須評估其必要性、合理性，選擇對農業環境、民眾權益影響最小之方案為之，其中對於特定農業區之優良農地，更須符合國家重大建設之前提，爰為呼應外界期待，避免優良農地資源流失，本會亦於 102 年檢討「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」配合修正相關規定。而今再檢討修正農業用地變更回饋機制，誠如前述，農業用地變更回饋金之定位及性質，既為農地無可避免提供非農業使用之情形，則反應農地真實變更利益及其價值損失，參採「濕地保育零淨損失」概念，評估迴避、減輕及補償原則，務實檢討本辦法之回饋金計算基準及修正偏遠地區範圍，透過法規之限制與配套，將變更利益適度回饋農業，並達到修補農業生產環境目的，應為土地轉型正義之體現。