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105年7月(第289期)
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簡介日本的2016年森林及林業基本計畫

文 / 企劃處 林文傑
註 1 :已退休專員

  日本農林水產省於 2016 年 5 月 24 日公布「 2016 年森林及林業基本計畫」,其全文超過 4 萬字,分成森林及林業相關的政策施政基本方針、充分發揮森林所具有的多功能及有關林產品的供給與利用目標、政府針對森林及林業所實施的綜合性政策措施、推展森林及林業綜合性計畫時應注意的事項等四個單元,供為期 20 年 2016 年 4 月 1 日起的日本森林及林業政策施政方針,並預定 5 年後滾動修正,因其內容頗具參考價值,故將其要點概述如下,供國內相關人士卓參。

一、日本的森林面積約佔國土總面積的 2/3 ,因森林具有水資源的涵養、生物多樣化的保全、防止地球暖化、木材等物質的生產等多功能,是日本國民生活不可或缺的「綠的社會資本」。因此以 1964 年所公布的「森林及林業基本法」為基礎,訂定「森林及林業基本計畫」為其施政的基本方針,以期日本的森林及林業能夠永續發展。值得關注的是,日本曾訂定「 2001 年森林及林業基本計畫」迄今,已有 15 年未曾研提此項基本計畫;在時空多變化的狀況下,有必要新定「 2016 年森林及林業基本計畫」,以符實情之需。此外,為了能夠使此項基本計畫在執行的過程中,符合時代潮流變遷的需要,所以預定在 5 年後,針對實況的需要進行妥適的修訂,以期日本的森林及林業能夠朝向永續經營的方向邁進。

二、「 2001 年森林及林業基本計畫」,是以建構日本的森林能夠充分發揮其所具有的多功能,以及林業能夠永續發展為此項基本計畫的施政針,在歷經多年來實施,此項基本計畫所得到的主要結果為:

(1) 由於數十年來日本積極推展人造林相關事宜,且此些林木目前已經進入可供利用的階段,所以日本產木材的供給量(利用量)由 2009 年的 18 百萬立方公尺, 2015 年增加為 28 百萬立方公尺,預估 2020 年可擴增為 39 百萬立方公尺,充分顯示大多數造林政策已獲得具體的績效。
(2) 森林所在的位置大多數是屬於偏遠的山區,在日本人口結構呈現少子化及老化的趨勢下,致使位居偏遠地域的山村出現廢村的現象時有所聞,不但為日本的國土保安帶來相當大的隱憂,也為確保林業所需人才及其繼承相關問題帶來相當多的困擾。
(3) 森林裡所需要的林業用道路網,在開拓新的林業用道路計畫及積極辦理道路的維修等多方面的努力下,已達到建構林業用道路網的初步績效,對於樹木間伐的生產性、林業作業的集約化等帶來正面的效益。因此之故, 2016 年新訂的基本計畫,有必要持續辦理擴建林業用道路網相關事宜,以符實情之需。
(4) 近幾年來,以日本國產木材為原料的製材、合板工廠,以及以木質能源為原料的能源開發與利用等均呈增加的現象,為日本林業的自給力與自給率帶來正面的影響;但因日本的林業長期以來呈現私有林經營零細化的現象,所以在木材原料供給體制安定化相關事宜方面有必要予以整合,以期能早日達到林業成長產業化的政策目的。

三、「 2016 年森林及林業基本計畫」,是以日本 20 年後森林及林業所處的情境為假設的前題,希望在日本的森林及林業能夠擁有永續發展的願景下,積極辦理各項政策措施以期能夠達到基本計畫所訂定的策目標,而其中之要點為:

(1) 此次所訂定的基本計畫目標,是希望在推展森林及林業相關政策措施時,能夠以持有森林者為基礎,針對其所需,提供積極辦理森林的整建與保全等相關事宜,促進林業與木材產業等產業相關活動,以及提供林產品消費相關事宜等業務,以期所有的森林及林業能夠以充分發揮其所具有的多功能的方式,達到維持並且提升日本國民日常生活之所需。因此之故,此次所訂定的基本計畫裡,同時研訂 5 年後、 10 年後、 20 年後的「森林狀況所顯示的方向」相關事宜,供做執行以及檢測基本計畫相關政策的重要參考依據。
(2) 處於森林及林業就業人口老化以及不足現象愈來愈嚴峻、日本國民希望森林及林業能夠充分發揮其所具有的多樣化機能、森林及林業產業相關人員希望提高作業集約化與效率化的趨勢下,日本與林業相關的產官學界應本著分工合作的理念,積極辦理開發並且推廣高性能的林業機械、整合森林與林業資源並且努力辦理提高資訊高度化相關事宜、整合並且強化國有林及私有林彼此間需要處理的各項相關事宜,以及積極辦理促進日本國民了解森林及林業重要性相關事宜,以期日本的森林及林業能夠實現永續發展的政策目的。

四、森林具有涵養水資源的機能、遮蔭及吸收二氧化碳等進而形成妥適環境的機能、提供芬多精多等對人體健康有益的機能、降低山區發生土石流災害及保全土壤的機能、結合自然景觀及山村等的民俗風情開創獨特的文化機能、生產木材的生產機能、確保生物化的機能等,是維護生態平衡及確保國土安全時不可或缺的重要資產。因此之故,在「 2016 年森林及林業基本計畫」中,應以努力建構健全的森林為重要的施政方針,而其中值得關注的要項是,以 2015 年日本的森林總面積為 2,510 萬公頃為基準年,希望迄至 2035 年的森林總面積能夠維持在此水準;而其中屬於單一樹種的人造林面積,能夠由 2015 年的 1,030 萬公頃面積,逐漸減至 2035 年的 990 萬公頃;複數樹種的人造林面積,由 2015 年的 100 萬面積,逐漸增加至 2035 年的 200 萬公頃。此外,就原始森林的面積而言,為了維持日本國土的地貌及保安,不宜以人為的方式辦理快速開發,需要採取漸進的方式進行植被更新,所以希望原始森林的面積由 2015 年的 1,380 萬公頃,在 2035 年能夠維持在 1,320 萬公頃的水準。

五、木材的用途有製材用材、 pulp-chip 用材、合板用材、燃料用材及其他等項, 2014 年日本合計的總需求量達 76 百萬立方公尺,但實際上的供給量只有 24 百萬立方公尺(自給率為 31.6 %),呈現偏低的現象。在預估 2025 年日本木材總需求量可能微增 4 %達到 79 百萬立方公尺,以及日本的人造林開始進入適合開採的情況下,希望日本木材的供給量可以提升到 40 百萬立方公尺(自給率為 50.6 %)。

六、「 2016 年森林及林業基本計畫」中,希望森林能夠充分發揮其所具有的多功能所採取的主要政策措施為:

(1) 由於日本的私有林呈現零細現象,且林業所需的勞動力出現老化及不足的趨勢,所以有必要積極辦理森林作業及林地整建的集約化、建構森林持續發展與確保生物多樣所需的資訊。
(2) 為了能夠促進並且確保造林業務能夠有妥適的更新計畫,宜積極辦理降低造林成本、確保優良的種苗、整建妥適的伐木制度、積極推展防止鳥獸為害等相關事宜,以符實情之需。
(3) 為了確保人造林的樹木能夠順利成長有必要進行妥適的樹木修剪等間伐相關事宜。
(4) 為了提高森林作業的工作效率,應建構並且良林業專用道路網、識別傾斜地網等網路,以符實情之需。
(5) 積極辦理促進森林確保生物多樣化相關事宜、將荒廢的農地或再生利用有困難的農地轉換成林業用地、研發降低花粉症相關事宜等業務,以期能夠建構健全的多功能的森林。
(6) 以確保並且儲存二氧化碳的吸收量、充分利用木質能源、減少二氧化碳的排放量等政策措施,努力履行巴黎協定中之防止地球暖化的國際責任。
(7) 由於受到全球性氣候異常常態化的影響,致使近幾年來日本因豪大雨等天災引發土石流等災變事故時有所聞,所以應積極建構妥適的保安林管理制度,以期能將災害所造成的損失降至最低。
(8) 為了因應時代潮流的變遷,以及確保森林所具有的多功能,有必要結合產官學的力量,積極辦理與林業相關的研發、人材培育與確保等相關事宜。
(9) 維持日本的森林及林業可以正常運作的山村,受到人口老化及少子化等因素的影響,呈現集落機能下降的困擾;因此有必要推展活用森林資源以期能夠開創山村的就業機會、建構地域森林妥適的保全管理機制、促進都市與山村的交流等與振興山村相關的業務,以符實情之需。
(10) 森林及林業在國土保安、確保生物多樣化、防止地球暖化等屬於大眾共享的貢獻頗多;因此之故,宜積極辦理向日本國民宣導森林及林業的重要性相關事宜,以期其所需支付的社會成本,能夠獲得日本國民的支持。此外,宜積極推展以森林及林業相關事宜為主體,日本國民可以參與學習、體驗的各種森林及林業活動,以符實情之需。
(11) 宜積極辦理森林及林業相關的國際交流活動,以期對於促進地球的環境保全、防止地球暖化等相關事宜,有所貢獻。

七、為了促進日本的林業可以持續健全發展,宜積極辦理的主要政策措施為:

(1) 為了能夠建構符合日本林業相關人士心目中之理想的林業架構,宜從活用金融與稅制方面著手進行辦理降低林業生產成本相關事宜、加強伐木技能的學習與指導、促進林業組合的活性化、林業作業的集約化等方面著手,以期能夠達到強化林業經營基礎提高林業經營效率等政策目的。
(2) 為使日本的林業能夠朝永續發展的方向邁進,宜積極推展培育並且確保林業所需的各種人才、訂定並且努力實現市町村層級的森林整建計畫、積極辦理確保林業勞動力及安全相關事宜、降低林業災害發生率並且對於其損失給予必要的補貼等相關事宜,以符實情之需。

八、為了持續發揮森林所具有的多功能、林業能夠健全發展,以及對於減少社會環境負擔有所助益,應積極推展確保林業產品的供給與利用相關政策,其中之要項為:

(1) 迄至目前為止,日本的原木供給體制處於規模小且分散的狀況,在供需及流通等方面的資訊呈現無法有效傳遞與利用的現象;因此,有必要積極辦理可以擴增原木供給的安定供需體制也符實情之需。
(2) 由於受到少子化及老化等因素影響,所以未來日本的木材需求量可能出現無法快速增加的趨勢;因此之故,宜以辦理整建木材加工及其流通體制、提升日本產林業加工品品質及其附加價值等相關事宜的方式,努力促進日本的林業可以永續發展。
(3) 宜以爭取公共建築物及民間非住宅用建材使用木材、擴大木質能源使用量、配合擴大日本產農林漁牧產品及其加工品輸出政策中之強化林產品輸出的能力、努力研發木材新產品等方式,開創木材的新需求,以符實情之需。
(4) 日本是世界著名的原木等林業產品輸入大國;因此應隨時收集並且分析包括 WTO 、巴黎協定等國際林業相關規範,以其能夠確保日本所需的林業貿易能符合時代潮流及國際規範的需求。

九、311 大震災發生後,災區裡的治山設施、林道設施、木材加工及流通設施等林業相關的復舊與復興作業,在日本各界共同努力的情況下,已獲得初步成果。今後,為了因應實情之需,宜以:

(1) 為了減少海嘯等天災可能帶來的損害,宜積極辦理強化海岸防災林的整建相關事宜。
(2) 為了降低福島電廠輻射外洩事件所引發的森林污染,宜以積極整建森林的再生及建構木材安定的供給體制等相關事宜為施政重點。

十、由於林野廳所管理的國有林分布範圍相當廣泛,且具有承擔確保森林多功能等重責;因此之故,應站在重視公共利益的觀點,在經營管理方面宜充分活用組織及技術等屬於官方所具有的優勢,努力推展促進林業成長產業相關事宜,並且與私有林的業者共同合作,以建構日本國民所共享的多樣化的健全森林為施政方針,以符實情之需。此外,值得關注的是,由私有林相關人員所組成的森林組合,在林業經營及林業的永續發展等方面,承擔許多的重責;因此,有必要積極辦理強化森林組合相關事宜,並且對於其之所需的人力、財力、物力等給於必要的支援及補貼,以符實情之需。

十一、為使推展森林及林業的綜合性計畫能夠順利進行,

(1) 在研擬森林及林業政策的施政方針時,應站在所有與森林及林業相關單位及人員的立場,進行考量與溝通,以期能夠經由彼此間的了解與合作,使政策的推展阻力降至最低。
(2) 在執行政策的過程中,希望能夠隨時針對政策施政相關事宜進行妥適的管理與考核,並且於計畫執行後進行檢討與評鑑,以期能使計畫的執行達到預期性的政策目標。
(3) 由於日本的財政嚴峻,所以有必要以充分活用預算經費的方式來執行既定的政策措施,並將其成果告知日本全體國民,以期未來爭取森林及林業所需之預算經費時,能獲得到日本國民的支持。


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