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美國農業部2014-2018年農業施政策略計畫(下)

【本文係接上一期No.289續刊】

文/企劃處 黃仕嵩‧傅子煜‧陳昌岑‧林仁偉‧黃志堅‧沈杏怡‧李曜丞

三、策略計畫架構

(三)策略目標3:協助美國農產品及生物技術出口,以利美國致力於增加糧食安全。

  糧食安全是指擁有可靠來源的營養及安全食物,並有足夠資源來購買。根據2000年美國農業部估計,76個中低收入的發展中國家,有37.4%的人口屬於糧食匱乏的狀況,到2012年該比例降為20.6%,主要是因為當收穫率固定或降低下,收穫面積增加;但收穫面積並非持續增加,因此在2018年糧食匱乏比例預計上升至24.4%,高人口增長率也會導致預期的糧食匱乏比例增加。

  為使中低收入的發展中國家其糧食匱乏的比例得以降低,美國農業部的策略主要著眼於確保美國對全球糧食安全有所貢獻以及增強運用新興科技發展及外銷農產品之能力等,建立的指標例如:美國食品及農產品出口至接受美國農業部海外農業署(USDA-FAS)提供貿易能力建構援助國家之貿易額、協助糧食匱乏國家中受援助的人數、對農業無病蟲害風險的生物技術解除管制的累計產品項目數等(詳細內容如圖3)。

  糧食安全對於發展中國家的經濟成長以及美國長期經濟繁榮和安全上至關重要,但不幸的是,據估計未來5年糧食的匱乏程度仍將增加;美國農業部透過計畫如糧食進步(Food for Progress)、歐巴馬總統的未來糧食保障計畫(Feed the Future Initiative)及以新技術為基礎提高產量和減少採收損失的解決方案,作為對抗這股令人不安趨勢的方式。

目標3.1:確保美國農業資源對全球糧食安全有所貢獻。

  充足的糧食供應,必須植基在加強貿易、增加國內產量、使貧窮的人賺錢足夠購買糧食;影響一國生產不足最大的因素是對農業長期投資不足、無效率的投入及市場與治理不善。

  美國農業部透過對發展中國家永續農業系統的發展及能力建構,支持全球及國內的安全政策,並在整個糧食生產和市場鏈,推動永續性、市場導向的經濟成長;採用合作的方式進行策略投資,增加各國參與國際貿易能力,因而擴大對美國農產品的需求,並強化全球糧食安全。

  糧食進步(Food for Progress)提高生產效率以及擴展農產品價值鏈上的貿易,McGovern-Dole國際糧食教育計畫的推動,可以提高學齡孩童的素養、健康、衛生及營養習慣;改善婦女的教育尤其重要,因為是經濟發展、保健、營養及提高後代生活水平的關鍵。

  美國農業部將協助重點國家,針對發展永續農業系統和市場行銷能力,包括給予諮詢及建構貿易能力,並協助各國建立可增加私部門參與農業價值鏈的環境,同時充分利用與美國各政府機構、贈地大學、其他機構及私部門的夥伴關係,實行技術援助和培訓。

  美國農業部將在研究、開發和推廣方面進行投資,以提升農業科技及技術。美國農業部所提供的數據及分析,有助於解決糧食安全的問題,相關作為包括市場分析、對糧食不安全國家進行糧食安全評估;協助發展中國家透過技術援助和培訓,建立穩健的農業統計計畫;為支持土壤的永續管理,將普及土壤科學資訊及技術、建構能力以執行土壤調查及推廣採用數據、技術為基礎的土壤管理解決方案,這些行動大多與提供資金的夥伴協力進行,如美國國際開發署(USAID)、國務院、國防部及千禧年挑戰機構(Millennium Challenge Corporation)。

  美國農業部推動強化食物安全並維護動植物健康的農業政策及監管計畫,進而幫助各國利用新的貿易及運銷機會;同時,推廣這些政策及計畫,亦有助減少世界各地重大動植物疫病的傳播。

  在歐巴馬總統的未來糧食保障計畫(Feed the Future Initiative)中,美國農業部扮演關鍵的夥伴,對鞏固及擴大國家級和全球級影響做出貢獻,包括下列三個關鍵:

  • 國內的能力建構,包括政府、農民組織、私部門、農業政策大學、衛生及植物檢疫體系的監管系統、自然資源管理、農企業、市場鏈及貿易。
  • 基礎和應用研究並推廣。
  • 市場資訊、統計數據及經濟分析。

圖3  績效指標 PDF

目標3.2:增強美國發展及貿易運用新興科技生產之農產品的能力。

  美國在對抗全球飢餓和氣候變遷衝擊上,具有獨特的地位。美國農民產能近乎全球之冠,先進的科學可發展解決農業生產與生態挑戰的創新方案;美國農業部支持安全和適當使用科學和科技(包含生物科技),以幫助面對21世紀農業的挑戰及市場需求。

  美國農業部採用以科學為基礎的監管系統,以利衍生自新農業科技的農產品得以安全的發展、使用及交易。該部將持續針對已開發並可外銷的基因工程(GE)生物,進行進口、州際間移動及田間試驗的管制,以確保上市前不會對其他植物造成健康危害,這些以科學為基礎的評估,可以增加大眾及國際社會的信任;美國農業部並將與環境保護署、食品與藥品管理局協調各機關在聯邦生物技術管制法規架構下應擔負之責任。

  為了將新技術的農產品引進全球市場,美國農業部與其他聯邦機構將共同努力面對貿易挑戰,藉由建立強有力的國際合作夥伴關係,促進安全利用及買賣包括利用動物基因工程、動物複製、次世代動植物生物科技和奈米技術生產的農產品。該部支持世界各國採用以科學為基礎的管制體系,並與貿易夥伴推動以此為基礎的國際法規;而確保既有全球性生技農產品貿易規範相關承諾的實現,也是該部的優先課題。美國農業部提醒世人創新科技對全球糧食安全、能源安全、環境永續、減緩及適應氣候變遷所作貢獻,以促使這些科技及其產品全球性的笧用,增加美國生產者的貿易機會,並解決21世紀農業所面臨的的挑戰。

  同時,美國農業部加強採用不同生產方式的農民彼此間的對話與合作,促進國內及國際上所有生產體系的進步,減少不同利益間的摩擦;美國農業部諮詢委員會所提供有關生物科技及21世紀農業的適當建議亦付諸實施,以利不同農業經營型態的共存。

(四)策略目標4:確保全國孩童獲得安全、營養及均衡的食物。

  充分提供安全及健康的食物,對家庭福利及孩童健康發育是必要的,科學上已認定飲食、健康及生產力之間的密切關係,即使在日常飲食中小幅度的改善,也可能對健康及經濟產生顯著的效益,然而美國許多的家庭,在食物及營養議題上,仍存在嚴重的問題,包括:

糧食匱乏:儘管多數美國家庭能夠獲得足夠營養的食物,但糧食不安全的風險仍是嚴重的問題,2011年最新資料指出超過1,700萬個家庭(其中超過800萬個家庭有孩童),難以讓餐桌上有足夠的食物,更擔憂的是,超過35萬個家庭中(計80萬個孩童以上),有一個以上的孩童無法獲得足夠的食物,那些孩童存在飢餓、跨餐飲食或整天沒吃東西的狀況。

不良的飲食習慣及肥胖:不良的飲食習慣及缺乏運動,會導致嚴重的健康狀況;或許,最麻煩的狀況是孩童的肥胖,過去30年孩童肥胖的比例增加為3倍以上,這對於國家的未來造成了嚴重影響,肥胖的孩童通常在未來也是會受到肥胖的困擾;事實上,八成的青少年成年後仍然肥胖,並增加得到冠狀動脈心臟病、高血壓、中風、糖尿病及某些癌症的風險,也增加國內醫療體系成本及降低整體效能。

食品安全:雖然美國有全球最安全的食品供給系統,食源性疾病儘管很大程度上可以預防,但是這類疾病仍是常見、耗費成本的公共衛生問題,許多引起疾病的微生物、病原體會污染食物,所以存在許多食源性疾病;現今每6個美國人中就有1人,因為消費了受汙染的食物或飲料而生病。

  因此,美國農業部在糧食及食品方面的施政所希望達成的成果包括「減少孩童及青少年肥胖的比例」、「減少因食用美國農業部監管產品,感染沙門氏菌、李斯特菌及大腸桿菌疾病的數量」及「使有孩子之家庭,減少因為食物不安全所導致的疾病盛行率」等,並據以訂定四項子目標,包括取得營養的食物、健康的飲食及活動、確保食物安全及保護農業的健康,建立的指標如:參加午餐計畫的百分比、母乳哺育百分比、蔬菜消費、屠體的病菌檢驗、受保護的農畜產品價值等(詳細內容如圖4)。

目標4.1:增加攝取營養的食物。

  每年,美國農業部的國內營養援助計畫幫助了四分之一的美國人,該部致力於提供各項重要營養計畫,使願意參加的民眾得到益處,包括「補充營養協助計畫」、「兒童營養計畫」以及「婦女、嬰兒及兒童的特別營養補充計畫」。雖然美國農業部終極目標是使大多的家庭因獲得經濟上發展的機會不再需要營養援助,然而該部仍確保這些重要的計畫準備妥當以服務所需要的民眾。

  目前參加美國國內營養援助計畫的比例已經回到1990年代的水準,然而仍有若干符合參加資格的民眾未參與該計畫,美國農業部將繼續確保這些民眾,能夠意識到此計畫的益處,讓他們對於是否要參加計畫,做出明確的選擇;美國農業部也以有效、簡單的方式,如保障符合資格者得以參加「兒童營養計畫」,具體作法如全國學校午餐計畫已經在多數學校實行,學校獲得美國農業部的現金補貼和物資捐助,而這些學校也必須符合聯邦的要求,提供免費或是減價的中餐給予符合資格的孩童。

推動營養援助相關計畫必須與確保公眾對這些計畫執行成效的信任齊頭並進。美國農業部竭盡所能運用新的通訊及E政府技術,與合作夥伴聯手推動強有力的管理,讓最需要營養的民眾可以獲得所需,使營養援助計畫提升接受援助的社區的在地經濟並確保計畫資源不因誤用、濫用而浪費。

圖4 績效指標 PDF

目標4.2:促進健康的飲食及身體活動。

  美國政府設定了在一個世代以內解決兒童肥胖問題的目標,以使現在的孩童成年時有健康的體重。美國農業部透過改善校園飲食及營養,努力扭轉孩童肥胖增加的狀況,參加早餐計畫及午餐計畫的學童,將攝取僅達一般學校日攝食量半數的卡路里;美國農業部必須確保學校是提供健康的食物,並依據「健康、無飢餓孩童法案」授權設立學校銷售食物的營養標準,並將與學校協力實行新的校園食物販賣標準,並持續對更新學校餐點營養標準給予支持。

  美國農業部透過政策及計畫,鼓勵母親對嬰兒哺育母乳。母乳對母親及嬰兒,在健康上是相對低風險的,也可以防止孩童過重及肥胖,母乳提供良好的營養,以對嬰兒的健康有幫助;美國農業部表揚並獎勵在推廣哺育母乳上表現良好的州,也支持對在各地婦女及嬰幼童診所推廣哺育母乳同儕諮詢。

  此外,美國農業部也將持續鼓勵、支持美國人增加每日食用蔬菜水果之次數,太多的美國人沒有攝取到足夠的營養,美國農業部建立了實證營養指南,並以此為基礎與美國衛生部(U.S. Department of Health and Human Services)合作開發國人飲食指南。

  美國農業部也透過食物生產、分配、傳統及非傳統零售方式等多面向的策略,致力增加資源缺乏的社區取得在地生產的健康食物的機會;透過研究、技術和財務援助,美國農業部協助農業生產者生產、分配及銷售健康的食物給在地社區,也鼓勵在偏遠地區的農民市集成為符合全國學校午餐計畫資格的販售者,與當地夥伴共同測試、推廣健康食物的激勵購買計畫,促使參加全國學校午餐計畫者,對農民市集有更多的利用;透過農場到學校的作法,連結學校及在當地生產者,增加農業生產者的市場契機,並使年輕人取得在地生產的健康食物。

  大多美國民眾需要更多的運動來提升健康,並改善卡路里攝取及消耗之均衡,為改善民眾運動習慣,美國農業部正推廣使用國家的公共土地。如國家公園及草原供民眾運動休憩;每年超過9,000萬民眾至國家森林公園進行戶外活動,美國農業部將推廣使用這些土地及設施,以當地社區的自然景觀滋潤身心,也透過森林署的都市及社區林業相關計畫,使民眾接觸綠色環境。

目標4.3:透過確保食品安全,維護大眾健康。

  如何有效因應食物安全議題,取決於時效、良好的數據及分析。美國農業部致力於透過從農場到餐桌的完整管理,減少及預防食源性疾病,確保美國民眾可以獲得安全的食物;該部藉由投資減少食源性汙染發生率及快速的辨識作業所需的人力及基礎設施,預防或減少傳染病的發生,避免消費者受到損害。

  美國農業部對產業實施監督管控,確保肉品、禽品及蛋製品是安全健康的,產品的包裝、標籤之標示符合規範。2012年(會計年度)美國農業部透過建立屠宰加工處理,確保公共衛生需求,估計當年度政府控管的產品中,攔截到479,621件導致食源性疾病的沙門氏菌、李斯特菌及O157:H7型大腸桿菌。

  美國農業部也評量產業採用「食品防衛計畫」的情形,包括制定官方版的屠宰、加工廠設置規範、蛋製品處理場設置規範及官方版的農產品進口業者設置規範,以免食物受化學物質、生物製劑或其他有害物質汙染,協助產業保護公共衛生及減少經濟上的負面影響。

  最後,鑑於進口產品及農場規範對食物安全影響顯著,美國農業部參與並領導政府間之國際食品法典委員會(Codex)活動,以確保國際公共衛生標準符合科學規範,向其他國家政府及國際性農產品生產者推廣使用Codex標準,赴進口產品來源國實施產品查驗,以並對進口農產品進行複檢,以確保的安全,同時也提供指導文件,以提倡農場採行良好農業規範(G.A.P.)。

圖5 績效指標 PDF

目標4.4:透過減少重大疾病、蟲害,維護農業生產效能方式,確保安全、豐富及營養的食物得以獲得。

  美國農業部採行三階段策略,對新的入侵種、對農業及公共衛生所產生的新形勢進行快速偵測及因應:

  • 確定海外威脅,防止他們進入美國。
  • 提供訓練及專業知識,以在入境處辨識威脅。
  • 如果病蟲害已經在美國,努力消除或限縮他們造成的傷害。

  美國農業部盡所能移除或管理現有的農業病蟲害及野生動物傷害,並開發及應用更有效的科學方法,用以預防、發現、消滅或管理病蟲害,這些努力有助於維護全世界及美國農業的生產效能。

(五)策略目標5:打造美國農部成為21世紀高績效、高效率、高適應力的單位。

  最後一項策略目標著重於美國農業部機構內部的提升,希望可達到「成為聯邦政府中排名前十名的最佳工作場所」、「由公平就業機會委員會認定為典範雇用者」及「針對各部門計畫,使不當付款及貸款拖欠,可以達成或維持史上最低水準」等成果,並且訂定了三項子目標,包括員工、職場的提升以及政府預算運用效率極大化等,建立的指標例如:遠端工作的百分比、部門營運造成的溫室氣體排放量及透過聯邦策略採購與共享採購之方式的支出等(詳細內容如圖5)。

  由於美國農業部遍布美國及世界各地超過10萬名員工,人力的管理面臨挑戰;然而,美國農業部也擁有絕佳的契機運用其龐大的資源,建構一個現代化的職場及團隊,讓美國農業部之施政對納稅人更具價值。

  透過「強化服務藍圖」,美國農業部努力利用科技降低營運成本、提高效率、投資培育成果導向及機動性的員工,並在不斷緊縮預算的環境下,有效管理有限的資源。這些努力將使美國農業部被認定為良好的政府工作場所,成為尊重員工和客戶權利、積極改善納稅人資源管理的政府;藉由投資員工,確保執行有效的計畫及服務,提供給予新的及既有之客戶。

目標5.1:透過投資和雇用員工來增進服務,建立具以施政對象為中心、包容和高績效的員工。

  美國農業部的員工每日都在第1線對抗野火或確保國家的食物供應安全,以服務國家及國民。由於員工肩負提供上述服務的責任,當務之急就是這些員工必須有相應的職能,以有效率地履行其之職責。為了有效發展勞動力,美國農業部著重對於員工的技能和能力進行適當評估並且提供改進所需資源,同時努力執行包容性及高績效文化,重視多元化的員工所提供的服務的差異性,也充分利用這些差異性,提供客戶更好的服務;為了進一步提高績效,美國農業部將其員工投入發展及執行創新性的解決方案,以面臨現今的挑戰。

  擁有高績效、成果導向及高度投入之員工,將使美國農業部為社會大眾提供更好服務,當面臨農民及農村社區的挑戰時,更能與其他機構有效合作。

目標5.2:建立一個安全、可靠、高效的職場,利用科技和共享的解決方法,跨越組織界線。

  為了有效服務大眾,並為客戶提供解決方案及服務,美國農業部必須更新其運作和行政支持的結構,擁有現代化的結構及職場,能夠更快、更有效地支持美國的農民、森林擁有者、農村社區及其他利害關係人;此外,建構現代化的工作場所,能夠確保美國農業部基礎設施、美國各地員工及顧客的安全。

  現代化職場關鍵在於簡化業務和創造員工有效工作的環境,為了實現這些目標,美國農業部將檢視整體業務,以確認是否有機會減少執行計畫、服務所需的時間和精力,透過協調和持續改善流程,減輕員工和大眾的負擔,同時加強計畫的執行;此外,亦將努力透過技術解決方案和工作場域的加強,如實施遠端辦公,以提高員工效率,這些改善將使美國農業部提供的服務更加靈活,也更能因應其員工和顧客群的需求。

目標5.3:透過管理資源及方案評價,極大化納稅人的投資報酬。

  為了成為真正現代化的組織,美國農業部需要改善效率及效果,內部改革將更注重財務及資產資源的管理,管理的關鍵將是持續關注於計畫支出的準確性,並持續努力減少不當支出的比例,以確保計畫資源可由預期的目標所獲得。

  美國農業部也為提高計畫的實行,將於決策時增加使用績效數據及計畫評估結果,而從這些評估所獲得的資訊,將可確認需改善的地方,進而提升美國農業部計畫的服務品質。

四、結語

  美國農業部所提出的2014-2018年策略計畫,分別在農村經濟發展、環境保護、糧食安全、食品安全及組織內部提升等五個面向之目標,建構四年期的策略計畫,以引導計畫的發展、規劃,也在各目標下訂定子目標及可量化指標,以利計畫執行階段可朝明確的方向邁進,並可檢視計畫執行的成效。

  透過策略計畫明訂上位政策目標,也有利引導預算方向,本次透過編譯美國農業部的策略計畫,希望可為我國農業相關部門提供建置策略地圖與施政計畫的參考。雖然我國農業行政部門的業務範疇未與美國農業部的業務完全一致,但氣候變遷、糧食安全、食品安全及部門預算逐年減少等問題也是我們必須面臨的挑戰,在建構我國未來農業政策時,必須將問題、目標、策略、指標完全契合,才能將政府施政效能達到最大化。此外,美國農業部的所屬機關亦有訂定各自的策略計畫,如農場服務局(Farm service agency, FSA)是以美國農業部的五項目標為方向,建立該局的2016-2018年策略計畫,這也提供我國農業部門參考,未來訂定相關策略計畫時,也需要將各所屬機關的施政措施整併思考,使所屬機關訂定策略計畫時,能依循整體部門的脈絡,擬定各自的策略計畫。

  從美國農業部的網站(www.usda.gov),能明確的看到首頁中的「Programs and Services」是依策略計畫的目標來分類,這也能使美國民眾不論是否有看過美國農業部策略計畫,都能從首頁的分類,了解美國農業部所努力的方向。

  策略計畫的原文在各項目標後敘明了外部風險因素,例如:氣候變遷、總體經濟因素變動、貿易障礙、生產者及消費者需求轉變、新演進的疾病、預算限制等,提供風險管理上明確的目標,另外,在各項子目標後分別提出戰略行動,簡述施政執行上的實際做法;外部風險因素及戰略行動內容,因篇幅無法納入本文,如果需要進一步了解,可至美國農業部網站(http://www.usda.gov/documents/usda-strategic-plan-fy-2014-2018.pdf)查看。

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