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參加農作物天然災害保險實施及改進計畫國際研討會紀實

文/楊明憲1‧輔導處 王東良
註1:逢甲大學國際貿易學系教授

壹、前言

  臺灣因地理位置特殊,天然災害頻傳常造成嚴重災情,影響農民收益,有鑑於此,行政院農業委員會(下稱農委會)自80年起辦理農業天然災害救助,協助農民進行災後復耕復建,截至104年救助金額已超過425億元。惟因全球暖化造成氣候環境之劇烈變遷,天然災害發生之強度及頻率不斷增加,異常的溫度及降雨量,相對使農業生產之風險增加。為使農民於遭受天然災害損失時,得到更多的保障,農委會於104年推動試辦農作物天然災害保險,並以高接梨為投保標的,且提供3分之1保險費補助。

  在亞洲國家,除日本於1938年開始辦理農作物天然災害保險,且制度完善外,其他亞洲國家相對尚在起步階段。但因近年來,因氣候變遷,極端氣候影響下,災害頻傳造成各國農民財產極大的損失。另外,WTO已將政府對農民施以農作物天然災害保險之保費補貼視為綠色措施,目前世界各國亦逐漸以補貼農作物天然災害保險保費的方式取代各項農業價格補貼政策。因此,農作物天然災害保險已成為各國政府協助農民降低災害損失的重要工具之一。

  亞太糧食肥料技術中心(Food and Fertilizer Technology Center for the Asian and Pacific Region, FFTC)為協助各國尋找農作物天然災害保險推動的適合方法,與韓國農村振興廳(Rural Development Administration, RDA)於本(2016)年6月13至17日在韓國全州,合作舉辦「農作物天然災害保險實施及改進計畫」國際研討會,共有韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、印尼、越南及臺灣等7個國家11位相關產官學者、專家學者參加,筆者二人經由FFTC黃主任有才推薦,參加該國際研討會。韓國農村振興廳並安排訪問參加農作物天然災害保險的農民,以及參訪全州損害評價及調查員合作社、韓國農協產物保險公司(NongHyup Property & Casualty Insurance Co., Ltd),謹就活動紀要及參訪地點,分享所得。

貳、活動紀要

一、研討會

(一)韓國Wonho Chung教授的論文(The Performance and Improvement strategies of Crop Natural Disaster Insurance in Korea),指出政府推動農作物保險除安定農民的所得外,對於整體社會福利亦有提升的效果,其主要的理由是當政府推動農作物天然災害保險時,將可促進產量的提高,並導引價格下跌的結果,造成生產者、消費者福利,以及整體社會福利增加。其以蘋果、梨及甜柿3種水果作為研究項目,統計自1990至2015年數據資料,政府開辦農作物天然災害保險的成本為USD2.78億元;效益則為USD4.91億元,整體社會效益增加USD2.14億元。該文並對韓國農作物天然災害保險提出5點建議:1.農作物天然災害保險之投保率應該再進一步的提升。韓國農作物天然災害保險的投保率雖已大幅增加,但2014年亦僅有16.2%;2.政府應提供符合農民需求的新保險商品,並落實推廣至產區;3.損害評價系統(damage assessment system)應該公平有效的管理,目前損害評價系統最大的挑戰是損害評價員大部分都是從事農產業的人員,為確保損害評價過程的公正性,應建立擴大對損害評價結果再次調查的機制,並應注意損害評價員專業性不足的問題;4.政府再保險機制應該要具有穩定性,並對再保險系統應投入更多的研究;5.統計數據的管理應該更為有效率,因為統計數據的正確性對於保險費率的核算訂定至為重要。

(二)韓國HYUNSUNG YOON先生介紹韓國農作物天然災害保險的理賠制度(claim adjustment system),其進行方式及理算案例,說明如下:

  1. 損害評價制度是由NH產物保險公司的農業理賠處與16家地方分公司所組成。損害評價員來源包含:農民、損害評價及調查員合作社(Loss adjusters and surveyors corporation),以及韓國農漁天災協會(Korea association of agricultural & fishery insurance on natural disaster)等3個來源所組成,至2015年底其人數分別為13,444人、300人、577人。農協產物保險公司農業理賠處須負責損害評價員的管理及訓練。在巨大災害發生時,農業理賠處亦將成立專案小組,控管理賠制度能穩定的運行。此外,16家分公司人員亦需協助損害評價員的實地勘損工作。
  2. 當災損發生後,投保農民向農協產物保險公司的地方分公司通報,地方分公司人員將訊息鍵入電腦資訊系統,在首爾總公司人員即時收到報告,並規劃指派災害評價員調查災害的型態、作物種類及區域,並成立災害評價小組到受災區域現場勘查災損程度。當災害評價小組完成災損估算後,由農民與地方分公司人員在當地分公司確認災害評價結果後,鍵入電腦資訊並計算農協產物保險公司應理賠的金額。下次災害發生均進行同樣的行政及災害評價程序,直到收穫後,於7日內將保險理賠金1次撥付給農民。
  3. 由於保險種類不同,災害評價方式亦不同,以蘋果為例,如該項保險承保危險為颱風,假設標準產量10,000粒,疏果後為10,000粒,自負額為20%,投保金額為10,000元。當颱風發生後,投保農民向分公司通報災損後,農協產物保險公司指派災害評價員至災損現場進行災損理算,其災害評價方式係對落果進行點算,落果損害程度可分受損100%、80%、50%,及無受損4種情形。災害評價員將至少抽樣100粒落果,假設其中受損100%者有20粒,受損80%者有30粒,受損50%者有30粒,無受損者有20粒,則此次颱風災損受損率為59%(100%Í20+80%Í30+50%Í30+0%Í20);假設此次災損總落果為5,000粒,則此次災害評價損失為2,950粒,計算最後損失率為9.5%(2,950/10,000-20%),理賠金額為950元(10,000元Í9.5%),下次颱風過後,依此種程序計算賠付金額,直到契約結束。
  4. 農民對於損失率的認定有意見時,保險公司也會向農民解釋損害評價員的理算方式,並提供過去類似案例的理算方式,或者提出相關研究機構的調查或教授的研究,儘量提供客觀的說明讓農民釋懷。

(三)日本安田禎仁(Yoshihito Yasuda)先生介紹日本農作物天然災害保險的體制,日本農作物天然災害保險是採三級制(圖一),由農業互助保險組合(Agricultural Mutual Relief Association, AMRA)擔任保險人,農業互助保險組合連合會(Prefectural Federation of AMRAs)擔任再保保險人(reinsures),並由農林水產省(MAFF)擔任最後的再保險。日本至2014年4月1日止農業互助保險組合有211家,農業互助保險組合連合會有30家。日本災害評價方式,其啟動方式是由受災農民通報農業互助保險組合,農業互助保險組合進行所有通報災損田區的災害調查,災害評價員為受農業互助保險組合委託的農民代表並擔任田區的災害調查工作,2012年有14.7萬名災害評價員,災害評價員調查災損完後,農業互助保險組合將進行抽樣複查,並送交農業互助保險組合的災害評價委員會確認災害評價的結果。嗣後,農業互助保險組合將災損結果提送農業互助保險組合連合會,農業互助保險組合連合會同樣進行抽樣調查後,送交農業互助保險組合連合會的災害評價委員會。最後,農業互助保險組合連合會將災害評價結果報告報送農林水產省審查,農林水產省利用統計資料進行修正後,核定災害評價報告。日本農業保險係採收入保險,其理賠金係計算收穫後的實際產量扣除農民自付額後,與標準產量比較差額,該差額即為理賠金額。由於其係以收穫後的實際產量為計算基準。農民於災害發生後,如加強田間栽培管理,其產量亦可能不受影響,因此災後的災害評價(損失率)與收穫後的理賠金額並無絕對的關聯,而日本農民亦很少對於災害評價結果表示異議,其災害評價的目的係在確認致災原因是否為承保危險及進行相關災害損失的統計。

(四)日本岡田(Futoshi Okada)教授的論文指出,日本農作物天然災害保險能夠持續維持成長的原因,除日本農村社會中根植互助精神之外,日本政府對於日本農作物天然災害保險的支持,及農民與農業互助保險組合間的夥伴關係均是重要的因素。此外,岡田教授指出日本農作物天然災害保險制度仍然面臨一些挑戰:1.傳統產量保險並未考量農作物價格風險,但事實上農民更關注農作物價格低而導致收入減少的損失,因此保險範圍應該要符合農民的需求;2.農業互助保險組合仍然須持續地進行合併,以提高農作物天然災害保險的經營效率,最終的目標為「一都道府縣,一個農業互助保險組合」(one prefecture, one AMRA);3.農民與農業互助保險組合職員年齡偏高,應必須要注入新的血輪;4.農作物天然災害保險必須運用更新的科技,如災害的損失評價。

(五)筆者二人亦分別就「從國際經驗探討政府對農作物天然災害保險的支持措施及意涵」及「臺灣農作物天然災害保險政策與高接梨保險試辦計畫」為題,進行學術及國情報告。

二、參訪地點

(一)於忠清南道禮山農協訪問兩位參加農作物災害保險的蘋果農與稻農,並與農協會長與承辦農作物保險的職員交換意見。他們表示,農作物天然災害保險剛推出時,農民購買的意願並不高,但後來農民發現農作物天然災害保險對農民復建工作很有幫助,例如溫網室受損時,如有參加農作物天然災害保險,即可運用該項理賠金進行復建工作,目前該地區農民的投保率平均大約70%至80%。此外,稻米遭受天然災害損失較水果不嚴重,理賠金也較少,因此農民對於水果的保險需求較水稻高。

(二)於首爾參訪農協產物保險公司,該公司為韓國農協中央會(NNACF)投資設立,並承作農作物天然災害保險,該公司於會場提供2016年韓國農作物保險年報並進行意見交流。其中,韓國農作物天然災害保險分散制度係採分層承擔(圖二),其將農作物依風險高低分為4類:低風險類、中風險類、高風險類及試辦類。當損失率110%以下,均由農協產物保險公司及韓國國內再保公司負責理賠,其中農協產物保險公司負擔36%;韓國國內再保公司負擔64%。此外,低風險類,損失率110%至180%間由韓國國外再保公司全額負擔100%,損失率180%以上,則由韓國政府作最後承受。依此,中風險類,損失率110%至165%間由韓國國外再保公司全額負擔100%,損失率165%以上由韓國政府作最後承受;高風險類,損失率110%至150%間由韓國國外再保公司全額負擔100%;損失率150%以上,則由韓國政府作最後承受。試辦類,損失率110%至160%間由韓國國外再保公司全額負擔100%;損失率160%以上,則由韓國政府作最後承受。

圖一 Loss assessment

圖一 Loss assessment

圖二 Structure of Reinsurance

圖二 Structure of Reinsurance

參、心得分享

一、韓國在1970年代時,對於稻米即有開辦農作物天然災害保險的構想,但因農民意願低、龐大的預算及稻米受天災的危害較小等問題,而中止該項計畫。一直到1999年因許多農民的遭受颱風的侵襲,政府才下定決心推動農作物天然災害保險。於2001年制定專法,並開始試辦2項作物蘋果及梨,至2016年底共試辦50項作物,預計至2017年底試辦作物項目將達53項。中央政府補助農民保費補助50%,地方政府平均補助25%,農民平均負擔25%;並100%全額負擔農協產物保險公司營運費用。此外,政府於2005年建立提供再保險,並作為最後保險責任的承擔者。另外,日本於1947年制定「農業災害保險法」辦理農業保險,中央政府補助農民保險費50%,提供農業互助保險組合及農業互助保險組合連合會部分的行政成本和營運費用,並擔任農業互助保險組合連合會的再保險,即提供整個保險制度最後的再保險。很顯然的,鄰近日本及韓國的農業保險均在政府的大力扶植之下,建立農作物天然災害保險制度投入預算經費,始能成功運作。另外,依「保險收支相等原則」,保險業者整體純保費的總收入應與預期總理賠金額相同。近10年臺灣農業天災損失,每年平均損失估計約111億元,即保險業者的純保費收入亦應為111億元,並由政府與農民共同分擔。如以日韓兩國政府提供農民至少50%以上保費再補助,及提供保險業者行政、營運費用及再保險為例,開辦農作物天然災害保險需有龐大的政府預算經費支持,依大法官會議釋字第443號解釋,屬重大公益之給付行政事項,應有法律保留原則之適用。申言之,農作物天然災害保險經費如數額龐大應有法律作為編列預算之依據。因此,建議政府於推動農作物天然災害保險時,應制定法律或法律授權之命令作為其施行之依據,除可確保農作物天然災害保險可靠的長期預算財源外,亦可使農作物天然災害保險之政策具連續性,並能持續穩定推動。

二、釜山大學Chung教授,利用成本效益分析估算,表示開辦農作物天然災害保險對於一般消費大眾的福利增加遠高於生產者。我國農業政策進行效益評估時,常因產量或數據不足而無法精確的量化而有被低估的情形,事實上農業有很高的外部效果,故以Chung教授以成本效益分析方式,估算農作物天然災害保險對整體社會的貢獻,值得參考。

三、我國農業天然災害救助制度,災損的認定幾近是採目視方式估算災損程度,欠缺科學的估算,進而造成推動農作物天然災害保險時,因欠缺可靠的災損數據,而致保險業者意願不高。韓國農作物實地損害評價的模式,可以科學客觀的建立災損的數據,除有助於災損的預測能貼近實際的損失率外,農政機關亦能獲得精確的生產面資料,作為制定農業政策之參考,即推動農作物天然災害保險並非單一政策目標,而仍有其他重要的附加價值。近年來國外有農作物天然災害保險「天氣指數型」的保單,雖可不必進行實地損害評價,但應注意亦可能因此喪失制度化蒐集農業生產資料之機會。

四、日本農作物保險的理賠金係計算收穫後的實際產量扣除農民自付額後,與標準產量比較差額,該差額即為理賠金額。由於其係以收穫後的實際產量為計算基準,因此農民很少對於勘損結果表示異議。相反的,韓國農作物天然災害保險,當災害評價小組完成災損估算後,即確認災害評價結果及鍵入理賠金的金額,此與我國目前試辦農作物天然災害保險均於災損勘查後即決定理賠金額相同容易引起民眾的異議。

五、韓國的農作物天然災害保險的風險分散機制係採分層風險分散,第1層係由農協產物保險公司及韓國國內再保險公司共同負責,第2層則由韓國國外再保險公司負責,第3層則由韓國政府最後承受。此種風險分散機制類似我國住宅地震保險的風險機制,保險法第138條之1明定,該風險分散機制,應成立財團法人住宅地震保險基金負責管理,就超過財產保險業共保承擔限額部分,由該基金承擔、向國內、外為再保險、以主管機關指定之方式為之或由政府承受。未來建立我國農作物天然災害保險風險分散機制,可參考目前住宅地震保險方式為之。

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