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105年12月(第294期)

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印尼政府推動糧食安全的自給自足政策


Tahlim Sudaryanto 1
蔡宛恬2
註1:印尼農業部農業社經政策研究中心
註2:亞太糧食肥料技術中心農業專家

引言

  “印尼糧食法”第18/2012號強調,國家有義務確保國內各區域內的個體皆能充分運用地方、機構和文化資源來獲取足夠、均衡、安全和營養的糧食。該法強調國家應追求糧食的主權和糧食的自給自足。因此,唯有在國內生產無法滿足消費或國內沒有生產所需商品時,才允許進口糧食。

  依據法律規定的政治公告,印尼總統Joko Widodo,副總統Jusuf Kala及行政部門,皆將糧食主權列為他們政策議程中的一個項目,稱之Nawa Cita(第九項發展議程)。這項議程已被籌劃成戰略商品自給自足的政策及計畫,目標是在三年內(2015-2017)實踐糧食的主權及自給自足。據總統的指示,農業部將實踐五種戰略商品,即稻米、玉米、黃豆、糖和肉牛的自給自足。2017年的目標是先達成稻米、玉米和黃豆的自給自足,糖和肉牛尚未有具體的時程。稻米相關的政策辯論和公共支出優先的事項在這五種商品中最受關注。

  本文的目的是敘明能實現上述五種戰略商品自給自足的政策架構,以作為加強糧食安全的中期目標。

戰略商品生產現狀

  稻米:在西元2000-2015年期間,稻米的產量因收穫面積的增加,以每年1.7%的速度增長(圖1)。產量雖在2014年略有下降,但是在2015年因種植面積增長2.2%,促使產量顯著增長了6.5%。2015年稻米產量特別高,有部分須歸功於行政部門的高度支持,本文後半部分將進一步討論。2015年的白米產量大約為5.3公噸/公頃,高於泰國和菲律賓,但低於中國和越南。中國和越南廣泛種植雜交稻作,而在印尼,這類雜交作物仍處於初步發展階段。

  因為總耕地面積有限,稻米種植面積加速,對其他主要糧食作物,特別是對玉米和黃豆的生產造成負面影響。根據Hermanto(2015),稻米占作物種植面積的比例由1994年的65%,增加到2004年的72%。這數據顯示,農民種植稻米的動機顯著大於其他糧食作物。

  稻米生產的區域分佈顯示,在爪哇地區稻米占作物種植面積從1994年的48.3%,下降到2014年的46.4%;蘇門答臘稻米的播種面積也有類似的趨勢,從1994年的26.0%,下降到2014年的25.1%;相反地,在蘇拉威西島種植面積的比例,已從1994年的10.4%,增加到2014年的12.3%;在這期間,印尼其它地區的稻米占作物種植面積比例相對穩定沒有變動。

  儘管印尼稻米生產量急速地增加,政府依然實施穩定價格政策,平均每年進口約50.99萬噸的稻米儲備,並在嚴重乾旱或經濟危機等事件發生時,緊急增加稻米的進口量(2007年為140萬噸,2011年為270萬噸)。

圖1 西元2000-2015年印尼稻米生產趨勢

圖1 西元2000-2015年印尼稻米生產趨勢

  玉米:在諸項主食中,玉米農場是被公認最有利潤。在2000-2015年期間,玉米產量驚人地以每年5.4%增長(圖2)。2006-2010年間玉米產量最為顯著,以每年11.5%的速度增長,其產量大幅增加的主因是生產力的提升。

  玉米產量增長的驅動力可以溯源於需求面和供應面,在需求方面,玉米市場受益於畜牧業的興盛,因為玉米是畜牧飼料的主要成分,畜牧業的大規模發展刺激了玉米的增產;在供應方面,玉米產量的顯著增加可歸功於善用具有更高生產力的雜交玉米技術。當前的玉米種子產業是由一家生產雜交玉米的跨國公司所主導。

  相似於稻米,儘管國內玉米生產量遽增,印尼在2010-2014年期間仍進口大約150-330萬噸的玉米。

圖2 西元2000-2015年印尼玉米生產趨勢

圖2 西元2000-2015年印尼玉米生產趨勢

  黃豆:與玉米的情況不同,黃豆生產的發展面臨更多狀況。在2000-2015年期間,黃豆產量平均每年僅增加1.1%(圖3)。黃豆產量增加但收穫面積卻不斷地在下降,原因可藉由技術和經濟層面來探討:技術方面,黃豆被認為是未完全適應印尼熱帶氣候的高風險作物,特別易受害蟲/疾病侵襲;在經濟方面,相較稻米及玉米,黃豆的利潤也較低;此外,進口黃豆的價格相對低廉,更降低了本土黃豆的競爭力。

  近約70%的黃豆消費仰賴進口,2010-2014年達到170-210萬噸。值得注意的是,黃豆不僅可用作動物飼料,又可加工成食品供人類消費。

圖3 西元2000-2015年印尼黃豆生產趨勢

圖3 西元2000-2015年印尼黃豆生產趨勢

  糖:在2010-2015年期間,糖的產量以每年3.6%的速度增加(圖4),然而,國內生產的糖量仍不足人民消費及食品加工業日益增長的需求。印尼自2010-2014年期間進口了200-340萬噸的粗糖和白糖。甘蔗主要由小規模農場和國有企業種植,其中造成糖和甘蔗比下降的重要因素可歸咎於老舊的糖廠。

圖4 西元2000-2015年印尼糖生產趨勢

圖4 西元2000-2015年印尼糖生產趨勢

  肉牛:肉牛生產相關議題是受大眾關注的,由於牛肉零售價格常因國定節慶等因素提高。2010年至2011年期間,牛肉價格相當穩定,達到66,300-69,700盧比(7.7-7.8美元)/公斤,增加5.3%。然而,2012年,牛肉價格開始增加至76,900盧比(7.9美元)/公斤,增加10.3%。2013年,牛肉價格達到90,900盧比(7.4美元)/公斤的峰值,較2012年增長17.5%;在2014年,價格開始緩慢地增加9.9%至99,300盧比(7.9美元)/kg。目前平均每年每人僅消費2.4公斤少量牛肉,牛肉消費增加的潛力是推動未來牛肉增產的動力。

  自2011-2015年,肉牛數量波動介於1,270-1,590萬頭之間(表1)。根據中央統計局(2015年)的報告,從事畜牧生產的家庭中,約有66.3%是飼養肉牛1-2頭/戶的小農。由於國內牛肉生產不足,為了滿足日益增長的需求,印尼仰賴進口市場。活體牛隻和盒裝肉的進口量因進口政策而有所波動,最高進口量分別為2010年350,800噸和2014年351,700噸,從進口的活體牛隻和肉品組成可知當前政策傾向進口活體動物(平均65.3%)以活絡國內肉品市場,同時也為小農的產品加值。

表1 印尼肉牛數量和進口量

表1 印尼肉牛數量和進口量

1Beef equivalent;2January-August 2015

促進自給自足的政策

  為了實現糧食自給自足,政府實施了綜合政策,包括投資基礎設施、應用新技術、價格和貿易,投入補貼和提供信貸。促進稻米、玉米和黃豆生產的政策幾乎相同,但與糖和肉牛相關的政策則略為不同。以下專門探討糧食作物(稻米,玉米和黃豆):

投資基礎設施

  灌溉系統是最重要的基礎設施,可加速稻米的生產。據報導,大約55%的灌溉基礎設施因維護不善而受損。針對這個問題,政府採取優先修復灌溉系統和建設新的設施,如水壩和水庫。這些建設及修復好的灌溉基礎設施於2015年供應了160萬公頃的農田使用,佔2015-2019年期間目標300萬公頃大約52%。這項投資的成本約為10.2兆盧比(7.556億美元)。除了灌溉設施之外,農業部還推廣使用機械設備以提高生產效率和降低成本。農業部在2015年,已交付26,100輛曳引機,5,563輛插秧機和2,790輛聯合收割機給在主要稻米生產地區的農民團體管理。

應用新技術

  新技術是驅動主食生產率增加的關鍵因素。廣泛地推廣綜合作物管理(ICM)相關資訊,包括品種改良、整地、和諧施肥、病蟲害綜合管理和採收後處理,尤其強調稻米ICM。在科學家和推廣專家的協助下,於所有作物生產地區建立技術的示範區來傳授相關技術。為了加強利益相關者之間的協調,並促成農民依照建議的耕作方式行農,農業部還動員了大量人員,包括總部的資深官員和員工、軍隊51,000人、農業大學的學生8,600人和25,400名農業推廣專家。實施這種做法招來一些批評,被認為會影響本土智慧及創意;也質疑這種做法,對達到永續生產系統的目標能有多大程度的助益?

價格和貿易

  為了確保農民得到足夠的獲利,政府訂定稻米的採購價格高於全球市場價格,採購價格同時作為BULOG(國有企業,糧食配銷局)從農民手中購買稻米的參考。儘管BULOG的採購僅佔稻米總產量的5%,但這個方案足以影響市場的價格往上移動。根據Erwidodo(2015),稻穀和白米的市場價格總是高於採購價格,從另一角度看來,這種情況讓BULOG難為,因為依照規定,如果市場價格已經高於採購價格,則該機構不能從國內市場採購稻米。

  庫存的BULOG採購稻米有兩個用途:(a)透過RASKIN(窮人用米)計畫,以補貼價格出售稻米給貧困家庭;(b)如果價格高達一個程度,便公開市場操作以穩定稻米的零售價格。2015年,稻米的採購價設定為乾穀4,650盧比/公斤(US $ 0.34/kg),白米7,300盧比/公斤(US $ 0.54/kg)。

  相似的農場價格原則同樣施行在黃豆和製糖甘蔗,以糖為例,糖的採購價格可作為糖廠向農民購買製糖甘蔗的參考,然而;黃豆的狀況卻不同,因為BULOG沒有得到足夠的預算來完成任務,所以此政策無法順利地施行於黃豆。

  2015年透過RASKIN方案(穩定價格政策的一部分),BULOG分發了270萬噸的白米給1,550萬貧困家庭,每戶每月收到15公斤白米,相當於87.8%的補貼。2015年此項補貼的費用約為14億美元,即便如此,此政策因為劣質的白米影響當地稻米市場的行情,以及白米流向非目標家庭而遭到強烈地批評。

  在2015年,為了配合BULOG穩定農場層級的白米價格,農業部成立了Toko Tani Indonesia(印尼農民商店),直接從農民手中購買農產品(包括白米)。同年,成立了36家商店,並預計在2016年於全國成立1,000家。

  進口商品的價格由政府直接控管,進口價格大致等同於採購價格,政府例行每年決定是否有進口的需求及進口量的多寡,五項戰略商品皆遵循這一機制。中等質量白米的進口完全由BULOG負責,而玉米、黃豆、糖和活體動物或牛肉的進口則由BULOG和私營進口商共同負責。一些分析師認為,嚴格的進口管制政策對國內市場商品價格高漲具有重大影響。

●投入補貼

  為了加速生產力的增長,尤著重主食,投入現代化生產方式,例如肥料的施用是必要的。為促進小農施用肥料,政府間接補貼肥料製造商,以較低的價格出售化肥給農民,這樣農民便負擔得起肥料(僅補助耕作土地面積小於兩公頃的農民)。在種植季節開始之前,農業部會發布各省分對不同類型肥料的估計需求及零售參考價格的法令。根據相關法令,地方官員會事先解析每個地區的肥料需求。該法令也是肥料公司在分配肥料給各地區的參考。

  在2016年,對肥料需求的估計約為410萬噸氮(尿素),85萬噸磷酸鹽(SP-36),110萬噸氨化鋅(ZA),260萬噸複合肥料(NPK) 和110萬噸有機肥料。這些肥料的參考零售價格分別為:尿素0.14美元/公斤,SP-36 0.15美元/公斤,ZA 0.11美元/公斤,NPK 0.17美元/公斤,和有機肥0.04美元/公斤。2015年,肥料補貼的總支出約為23億美元。根據世界經濟合作及發展組織(OECD, 2012年),肥料補貼支出佔2006-2010年農業總預算支出的37%。

  類似的補貼計畫也用於稻米,玉米和黃豆的種子。種子由國有企業(PT Sang Hyang Sri和PT Pertani)與選定的農民合作生產。2015年,政府花費了6,810萬美元補貼這些作物的種子。

●提供信貸

  小農戶面臨的主要的限制,使於有限的農業營運資本,且較難取得商業銀行所提供的金融服務。針對這個問題,政府專為糧食安全實施了補貼利率的信貸計畫,此外,一些地方政府官員也施行了類似的方案,盡可能地普及補貼給農民。2015年的利率補貼金額為1,470萬美元,然而,有報告指稱,由於行政上的限制,農民實際上並無法享用到信貸額度。

●與肉牛相關的具體措施

  從2014年開始的畜牧業發展計畫,一直側重農業部畜牧和動物衛生服務局(DGLAHS)局長所推行的六個重要行動計畫:
(1) 基礎設施發展:(a)在生產及消費區建立74個屠宰場;(b)在目標生產及消費端的港口建立三個海港和18個裝卸設施;(c)符合動物保護標準的牲畜空間;(d)全國800個地下水設施。
(2) 規章:(a)發布禁止屠宰生產型牛隻的規定;(b)公布並更新減少生產性奶牛進口關稅的相關規定。
(3) 畜牧生產:提高人工授精和自然交配的小牛產量到320萬頭。
(4) 整合系統:(a)在油棕櫚園區飼養肉牛數量增加到10萬頭;(b)有效利用16.4萬公頃的放牧地。
(5) 增進990位畜牧人的知識和技能。
(6) 提高國家人工授精中心的公牛品質。

結論

  短時間內,這套實現自給自足的新政策似乎非常地成功,尤其是稻米生產政策。然而,尚有一些與糧食作物生產系統相關的基礎的問題還未解決,諸如:(a)用於該部門的公共資源過多,造成資源分配不當和生產系統效率低下;(b)儘管政府大力支持,農民沒有從糧食作物部門獲得可靠的收入;(c)太過重視特定的品項,反而阻礙更高價值的商品的多元發展,如蔬菜、水果和牲畜產品的多樣化;(d)零售價格相對較高,反而降低貧困家庭(其中多是小農戶)攝取足夠的營養。

  為了建立一個現代化、永續性和有彈性的糧食生產系統,我們需要針對以下政策作改革:(a)透過技術創新提升生產力和增進品質;(b)加強與增值下游糧食作物價值鏈,並為非農部門開創新的收入機會;(c)建構部門適應能力,使之有應對氣候變遷及其他自然與經濟衝擊的能力;(d)改革政府開支政策,從補貼轉向一般服務,諸如研究開發、培訓和推廣、標準和認證、自然資源保護和市場推銷等。

參考文獻

Erwidodo. 2015. “Government Supports and Incentives Toward Realizing Self-Reliance Food Security”, in E.Pasandaran (eds).”Toward a Sustainable Food Resilience in Indonesia”. Indonesian Agency for Agricultural Research and Development, Jakarta.

Hermanto. 2015. “Source of Major Food Crops Production in Indonesia”, in E.Pasandaran (eds).”Toward a Sustainable Food Resilience in Indonesia”.

Indonesian Center for Animal Research and Development. 2016. Policy of Improving Domestic Red Meat Production in Indonesia through Acceleration of Palm Oil-Cattle and Palm Oil-Sheep Integrated Production System”. Background paper for FAO TCP/RAS/3507 on Building Policy Capacity for Sustainable Livestock Development. Agency for Agricultural Research and Development, Bogor.

本文翻譯原文刊登於FFTC-AP農業政策資訊平台:

http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=680

 

 

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