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106年2月(第296期)

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簡析WTO「印尼農畜產品進口管理措施」爭端解決案


文/國際處 溫祖康

一、前言

  2015年12月下旬,WTO爭端解決小組(panel)就美國(第478案)及紐西蘭(第477案)控訴印尼現行農畜產品進口管理措施違反WTO相關規定案提出報告。依據小組報告,印尼當前對特定進口蔬果、肉類及其製品所採進口管理措施,包括限制輸入許可證之申請期程及效期、限定進口產品之規格及用途、依國內市場價格及供需狀況決定是否開放進口等,均違反WTO相關規範。此外,有關印尼表示採取該等進口管理措施係為維護公共道德及人類、動物或植物生命或健康所必要,因而符合GATT 1994第20條一般性例外原則之說法,並未獲小組認同。

  雖然印尼得依規定於60天內向WTO上訴機構(Appellate Body)提起上訴,但依目前兩造所提資料顯示,印尼上訴獲勝之機會甚小。若印尼堅拒廢止或調整其現行措施,以符合當前WTO相關規範,則可能面臨美、紐兩國之貿易報復。

  印尼人口達2.5億以上,為世界第4大消費市場。2015年我國出口印尼之農產品總值達1.2億美元,為我國第8大農產品出口市場,其中以生鮮或冷凍鮪魚等漁產品為主要出口品項。印尼政府若因此案敗訴而更改其現行農產品進口管理措施,或許有助我蔬果等優質農產品輸銷印尼市場,亦可進一步擴大新南向政策施政成效;惟另一方面,同為糧食進口國,面對主要農產品出口國家之挑戰,我國於研擬農產品進口管理之相關政策實宜借鏡本案,避免重蹈覆轍,否則不僅影響國內農業穩定發展,亦可能因貿易對手實施報復而損及其他產業利益。

二、案情摘述

  2009年起,印尼陸續修改輸入許可程序及申請要件等相關規範,使部分外國農畜產品無法如往常順利進入印尼市場;印尼雖未對該等產品實施全面禁止進口,但所採管理措施實際上已對進口產生限制或禁止之效果。

  美國鑒於農產貿易利益受損,於2013年1月向印尼提出諮商要求(第455案);同年8月美方因發現新事證,重提諮商要求(第465案),紐西蘭此時亦向印尼提出諮商要求(第466案)。2014年5月,美國及紐西蘭再度向印尼提出諮商要求,並指控印尼(1)對蔬菜、水果及肉品等農畜產品實施進口限制或禁止;(2)對前述進口產品採取不公平且限制貿易之非自動輸入許可程序(non-automatic import licensing);(3)對前述進口產品採取較國內同質產品不平等之待遇;(4)實施不合理且具歧視性之裝船前檢驗規定;以及(5)未提出有關前述輸入許可程序之充分資訊或通知文件。

  美、紐兩國指出印尼所實施之非自動輸入許可程序,要求蔬果等園藝作物進口業者必須先取得印尼貿易部核發之合格進口商證明與進口同意書,及農業部核發之進口產品建議書。其中合格進口商僅限已在貿易部註冊或本身為生產者之進口商,進口同意書則必須載明確切進口數量及原產地,至於取得進口產品建議書係表示農業部建議該項產品應予進口,以上三者齊備,始得申請輸入許可。

  至於擬進口肉品之業者於申請輸入許可時,除必須取得合格進口商證明、進口同意書、進口產品建議書外,進口商尚須為貿易部認定確實經營相關產業且非社會機構或國營事業之指定進口業者。此外,與進口蔬果不同之處,農業部亦將於進口產品建議書中限制該畜產類進口品之數量、規格、原產地及用途。

  美國及紐西蘭認為印尼採取之非自動輸入許可程序過於繁雜,且諸多申請要件或標準不合理,不僅不符WTO輸入許可程序之相關規範,且印尼政府透過以下做法,使進口商無法順利取得申請輸入許可所需文件,以達到實施進口限制或禁止之目的:

  • 對於進口前6個月即已採收之生鮮蔬果產品,農業部將不核發進口產品建議書。
  • 農業部規定,除登載於輸入許可程序管理規則附表之肉品外,其他肉品不得進口。
  • 進口商僅得於進口前規定期限內向貿易部申請進口同意書,且一經取得同意書後,進口品必須符合該同意書所訂之規格、數量及原產地。
  • 進口商必須精確預估擬進口之數量,倘實際進口量低於進口同意書所載數量之特定比例,則進口商之合格進口商資格將予註銷。
  • 要求禁止或限制進口蔬果及肉類之用途、銷售、購買等,例如進口蔬果僅得售予販運商,進口肉品僅得用在加工或餐廳、團膳等。
  • 倘印尼政府認定國內特定蔬果或肉品生產足以供給市場所需,則將禁止該項產品進口。
  • 倘印尼政府認定國內特定蔬果或肉品市場價格低於監控價格,則將禁止或限制該項產品進口。

  此外,美、紐兩國認為印尼政府要求進口蔬果及肉品必須實施裝船前檢驗(preshipment inspection),但印尼無法確保該項檢驗符合不歧視原則且不會拖延進口時效,顯然亦屬具進口限制效果之非關稅貿易障礙。

  對於美國及紐西蘭之指控,印尼表示有維護國人健康及食品供應鏈安全之權利與責任,且其所採行之各項措施均係考量印尼特殊國情:(1)印尼是開發中國家;(2)印尼地理位置遠離主要糧食生產及出口國家或地區;(3)印尼地處熱帶,接近赤道;以及(4)印尼人口以信奉回教之穆斯林為主。對於美、紐兩國指控違反WTO相關規範之各項進口管理措施,印尼表示該等措施均非以限制進口為目的,而係為保障自美、紐等WTO會員進口之蔬果及肉品確為安全、可信賴、符合回教教義規範之清真(Halal)食品。

  此外,印尼認為其所採行之進口管理措施,並非WTO農業協定第4.2條所述之進口數量限制措施,自無造成進口限制之可能;另現行輸入許可程序實屬自動許可制,亦即文件齊備符合資格之進口商經申請即可自動取得輸入許可,且迄今尚無合格申請案遭拒之例。

  對於進口商申請進口同意書時必須預填實際進口量,印尼政府表示,印尼為開發中國家,人口眾多但資源相對有限,無法面對糧食供應大幅波動所造成之社會動盪,故必須確實掌握國內糧食供應狀況。為避免進口商過度高估進口量卻未如期進口,造成印尼因糧食供應不足而造成民心不安,要求進口商合理預估進口量並無不當;另印尼政府瞭解預測不可能完全精確,故僅要求進口商應至少進口如同意書所載數量之8成。印尼表示,儘管該項規定業於2015年取消,但印尼政府堅持為確保國內糧食供應穩定,此舉實合情合理。

  有關監控價格機制,印尼強調該機制並非針對所有農產品,且並非常態性啟動,係為避免辣椒及蔥等印尼民眾日常飲食必需品因生產過量且集中上市,在熱帶高溫氣候下未能及時消費而致腐敗,影響食品安全及農民收入,故當市價偏低時,將啟動該機制以加速市場庫存去化,該機制僅為短期實施之暫時性措施,其目的為確保食品安全與穩定物價及農民收入,並無限制進口之意圖。

  至於限制部分進口蔬果或肉類不得在傳統市場販售,亦係為確保國人食品安全,尤其傳統市場因設施水準普遍落後,無法確實監控生鮮蔬果或肉品安全,且基於部分印尼民眾宗教信仰之特殊考量,在未能確保進口蔬果或肉類符合相關宗教教義前,不宜直接在傳統市場販售。另生鮮蔬果產品必須在採收後6個月內進口,亦是以確保國人食品安全為目的。

  印尼重申,依照GATT 1994第20條規定,會員為維護公共道德及人類、動物或植物生命或健康,有權利採取必要措施,故印尼認為其所實施之各項進口管理措施並無違反WTO相關規定。

三、簡述小組報告結論

  美國及紐西蘭臚列印尼針對進口蔬果及肉品所實施之輸入許可程序違反18項WTO相關規定,其中與進口蔬果或肉品相關者分別有9項及8項,另1項則為同時適用於蔬果或肉品。

  • 有關進口園藝作物之輸入許可程序制度
  1. 申請窗口及效期受限制;
  2. 進口商品規格及數量受限制;
  3. 實際進口數量必須至少為申請進口數量的80%;
  4. 必須於規定期間內進口;
  5. 進口商必須擁有與進口量相當之自用倉儲;
  6. 進口蔬果之用途受到限制;
  7. 訂定辣椒及蔥等產品監控價格,並做為開放進口與否之標準;
  8. 限制生鮮蔬果產品必須在採收後6個月內進口;
  9. 包含前述8項之整體進口蔬果輸入許可程序。
  • 有關進口肉類及其製品之輸入許可程序制度
  1. 部分牛肉產品,包括雜碎、屠體及加工產品等未列入印尼輸入許可程序管理規則附表,不准進口;
  2. 申請窗口及效期受限制;
  3. 進口商品規格及數量受限制;
  4. 實際進口數量必須至少為申請進口數量的80%;
  5. 限制進口牛肉及雜碎之用途;
  6. 牛肉進口業者向農業部申請進口產品建議書,必須出具由省(市)級單位認證該業者同時向國內採購之證明;
  7. 訂定牛肉監控價格,並做為開放進口與否之標準;
  8. 包含前述7項之整體進口肉品輸入許可程序。
  • 有關進口園藝作物與肉類及其製品之輸入許可程序制度
  1. 視國內市場供給情形決定是否開放進口。

  小組經檢視兩造證詞及所提資料後,認為前述18項措施分別與GATT 1994第11條第1項及第20條第1、2、4項規定不一致,已對特定產品進口造成限制甚或禁止之效果,故建議WTO爭端解決機制要求印尼調整該等措施,以符合會員遵守GATT 1994之義務。另小組認為,印尼所提證據及說明並不足以證明所採措施係為維護公共道德及人類、動物或植物生命或健康之必要措施。

四、結語

  印尼此案獲判敗訴應為各方所預期,即便於規定期間內提起上訴,其翻盤機率甚低,研判印尼勢必調整現行進口管理相關措施,以符WTO規範及其入會承諾。

  就爭端解決小組報告內容而言,看似正義獲得伸張,違反WTO規範之會員終將調整或刪除相關管理措施,回到多邊貿易體系常軌,與各會員進行公平且互惠之雙邊貿易,然而,亦可藉此案推斷,未來GATT 1994之一般例外規定將更難為會員所適用。

  GATT 1994雖有明文規定,不得阻止締約國為維護公共道德或為維護人類、動物或植物生命或健康所必要採取或執行之措施,但該協定亦敘明,此類措施必須以未對國際貿易造成隱藏性限制為前提。然而,要證明某項措施確為維護公共道德、人類或動植物生命或健康所必要實為不易,必須提出更為精確、更具科學基礎之證據支持。若印尼政府能提供科學或醫學證明,顯示供消費者食用之生鮮蔬果倘於採收後超過6個月才進口,將對人體健康造成影響,或證明相較於其他類型市場,印尼民眾在傳統市場有較高機率買到不符食品安全規範或宗教教義之進口蔬果或肉品,或是相較於傳統市場販售之國內產品,傳統市場販售之進口蔬果或肉品確有較高比例不符合食品安全規範或宗教教義等,則或許可影響小組做出較為平衡之審查報告。

  國際貿易隱藏性限制之定義模糊,除非完全開放自由貿易,否則任何管理措施都可能對國際貿易造成不同程度之障礙;因此,雖然食品安全關乎健康與生命,亦為WTO全體會員高度重視,但若缺乏充分科學基礎之佐證,則必然難以說服受影響之會員或爭端解決小組接受該等措施具有必要性,進而無法以一般例外為由,限制進口產品大量或低價進入國內市場。

  我國身為WTO會員,有遵守WTO相關規範及入會承諾義務。近年來我國在維護食品安全及遵守貿易規範之間亦略見衝突,求取兩者間之平衡處理實屬不易,切需謹慎而為。印尼此案前車之例,或可為我殷鑑。

 

 

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