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106年4月(第298期)

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來去鄉下住一晚,感受溫暖人情味 日本將「農泊政策」視為促進觀光的重要策略


文/企劃處 林文傑

一、前言

  由日本的統計資料得知,2012年到日本參訪的外國觀光客人數為830萬人次,2015年則快速成長為2,000萬人次,創歷史新高紀錄,分析其要因為:近幾年來日本當局所推展的「農泊政策」(註:日本所稱之「農泊政策」的主要的內容是,日本為了促進農山漁村的活性化與提升農山漁村的所得,以及帶動觀光產業發展的需要,特將原來所稱之「振興農山漁村給付」大項計畫名稱,於2016年3月定位為「支持未來日本觀光業的vision」,並於2017年度農林水產省施政計畫,明示「農泊政策」為此大項計畫的施政重點。此外,值得關注的是,「農泊政策」是一項包括農林漁牧業在內的概括性政策名稱,其狹義的範圍是以農牧業為限,而水產業及林業分別以「港泊」及「林之森」的名稱,與觀光相關的產業積極合作,辦理促進漁村與山村活性化、提升漁村與山村所得、夜宿山村與漁村等相關事宜。為了便於敘述,本文以「農泊政策」統稱此項政策),對於促進日本觀光業的發展帶來許多正面的效益,更因具有可供我國施政參考的價值,故將其要點簡述如下,以供國內相關單位及人士卓參。

二、主要的背景資料

  由於日本當局認為位居偏遠地域的農山漁村具有國土保安、環境保全、水資源的涵養、確保生物多樣化、豐富的各種資源等多樣功能,但因少子化及人口老化等因素影響,致使農山漁村呈現逐漸沒落的趨勢,進而出現廢村的危機,成為不容忽視的重要課題。此外,近幾年來日本的旅遊業流行將國內外觀光客帶到農山漁村欣賞當地美景、品嚐農山漁村的鄉土美食、了解當地的風土民情,並且夜宿農山漁村的活動行程,頗獲好評。

  因此之故,農林水產省於2015年4月1日起實施為期長達10年之久的「食料農業農村基本計畫」(註:此基本計畫的中文翻譯相關資料,請參閱行政院農業委員會網站)中,明示農山漁村宜以與觀光、教育、社會福祉、醫療等多方面不同領域的產業合作為基礎,積極辦理促進農山漁村活性化及提升農山漁村地域所得等相關事宜,以符實情之需。值得關注的是:在此基本計畫中,為了能夠將農山漁村所具有的多樣功能,供做促進觀光產業需求的重要資源,並且予以實用化,由農林水產省與觀光廳簽訂「推展觀光合作協定」,做為彼此間合作的基礎,進而成為「農泊政策」的施政方針。

三、政策的主要目的

  由於日本的「農泊政策」,是一項以促進農山漁村活性化、提升農山漁村所得及促進日本國內外觀光客夜宿農山漁村等為主的重要政策,其主要相關內容為:

(一)希望農山漁村以其所具有豐富的自然美景、具有地方特色的美味的風味餐、以及具有特殊性的民俗活動等,為吸引日本國內外觀光客參訪農山漁村的重要資產,以期自2020年起日本國內的城鄉交流人數每年可以達到1,450萬人次;到日本參訪的國外觀光人數,由2015年的2,000萬人次,於2020年倍增為4,000萬人次。

(二)日本境內約有2/3屬於山區,為使山村裡所具有可以提供豐富的新鮮空氣的森林、山林整建後所殘留的木材可供做材薪及生產食用菌類使用、野生且無污染的食用級的山菜等自然資源,予以妥適開發與利用,以期可以達到提升山村居民所得、增加山村雇用機會、促進山村自立自強等屬於促進山村活性化相關的政策目的。

(三)農業可與社會福祉相關產業積極合作,開創「社會福祉農園」,不但可以為身心障礙者提供作業內容簡易且較具輕便的就業機會與活動空間、為長者可以提供休閒活動的場所、為遊民等社會弱勢族群提供謀生機會與場所,達到減輕家庭與社會負擔的目的,以及彌補農業勞動力不足的難題。

(四)希望農山漁村可以與教育界充分合作,鼓勵中小學生參訪並且夜宿農山漁村等方式,達到學生從小就能夠了解食物的來源以及農林漁牧業的重要性等相關事宜,為日本農林漁業的永續發展立下良好的基礎。此外,希望能夠積極整建「農泊政策」所需的各種軟體(例如人才培育)與硬體(例如道路的整建)設施,並且經由城鄉交流、鼓勵都市居民移居農山漁村等方式,達到促進農山漁村活性化以及提升農山漁村所得等政策目的。

(五)農林漁牧業的產品及其事業廢棄物(註:例如魚鱗可以用來提煉膠原蛋白,供做面膜的原料)可以用來供做醫療、保健食品、美妝產品等的原料,也具有可以用來舒緩身心壓力的療效。因此之故,農林漁牧業與醫療、保健、美妝等相關產業積極合作,可以達到開發新的醫藥等新產品、創造就業機會等功效,以及實現促進日本社經發展的政策願景。

四、農林水產省為主的「農泊政策」措施

  為了實現上述的政策願景,日本所推展的「農泊政策」,大致上可分成由農林水產省主政及觀光廳主政的二大主軸;而此二大主軸下,又可分為主要政策措施及配套措施。為了便於敘述,本文僅將農林水產省為主的主要政策措施及其相關的配套措施,予以概述。其中之農林水產省的主要政策措施,是以該省的農村振興局為主辦單位,並由其轄下相關單位推展各項相關的政策措施,其主要的內容為:

(一)都市農村交流課(註:日本中央機構所稱之「課」,相當於我國各部會所稱之「科」)負責「都市農村共生、交流以及社會福祉合作對策」相關事宜」:  

  1.  實施此項政策的主要背景及政策目的;農山漁村地域一方面受到人口減少及老化等因素的影響,面臨廢村等危機;另一方面包括國外旅客在內的觀光客到日本農山漁村參訪的人數呈現快速成長的趨勢。因此之故,為了符合觀光客的需求,以及達到促進農山漁村活性化等的政策目的,宜針對推展「農泊政策」的需要給予人力及財力的支援,以符實情之需。此外,希望能經由與社會福祉相關單位的合作,一方面創造社會中之需要給予協助的弱勢族群能夠自立自強的環境,另一方面取得可供做農業勞動力使用的人力,進而達到促進農山漁村活性化等的政策目的。
  2. 主要的運作方式:(1)由農山漁村的地域協議會(註:此協議會的組織與功能,與我國的「里民大會」類似)為主要負責單位,並且由此協議會、市町村層級的地方政府相關單位共同參與研擬,並且建構符合提供國內外觀光客需求,以及可以促進地域活性化與提升農山漁村所得等相關事宜的計畫後,將此計畫相關資料送交農林水產省等相關單位審查。(2)所提的計畫內容,應包括地域裡可以提供的自然景觀、具有地域特色的風味餐等屬於地域所具有的資源概況;可以體驗農林漁牧業作業活動的季節與方式;可以供做觀光客夜宿的民宿數量及其現有的設施概況;需要相關單位協助辦理的事項等相關事宜。(3)每一個計畫案所申請支援的主要內容,可分成都市與農村共生與交流對策類、地域活性化對策類及人才培育類等三類,其所申請核准支援的最高年限,分別為二年、五年及三年;其所核准的補助款合計以800萬日元為限。(4)為使打算辦理「農泊政策」相關事宜的農山漁村有良好的範例可供參考,農林水產省每年會將該年予以支援的優良案例彙整成冊,並予以公告及獎勵,一方面供做想辦理相關業務的農山漁村地域卓參,另一方面提供給觀光業者供做開發新旅程的重要參考資料。(5)由於農山漁村地域的居民較缺乏外國語人才,而出現失去與國際旅客交流與溝通的機會,所以為了彌補此方面的缺失,一方面採取各種可行的方法鼓勵當地的居民努力學習各種外國語言;另一方面聘請到日本留學的各國留學生或外勞,於必要的季節到當地充當翻譯人員,以符實情之需。(6)由於許多觀光客對於夜宿具有古代日式建築風格的民宿具有相當高的興趣,但因受到此些建築物缺乏現代化的衛浴設施等因素影響,而裹足不前,所以在支援農山漁村地域辦理「農泊政策」相關事宜時,亦將支援修繕具有古代建築風格的民宅添置現代化衛浴設施等措施,亦列屬重要的支援項目。(7)由於日本的社會結構已呈現超高年齡的現象,且有些是屬於社會福祉相關單位積極協助的弱勢族群;因此,農山漁村地域宜與社會福祉相關單位積極合作,一方面創造符合社會福祉協助對象以及年長者需求的生活環境,另一方面提供適合渠等活動或工作的環境,以期能夠達到增加農業勞動力、促進農山漁村活性化及社會祥和等政策目的。

(二)地域整建課負責「地域活性化整建對策」相關事宜:

  1. 實施此項政策的主要背景及政策目的:促進農山漁村地域活性化以及提升農山漁村的所得,是積極辦理「農泊政策」相關事宜的重要目的。因此,本項政策希望能在各層級地方政府、農山漁村地域協議會、農林漁牧業相關團體等單位共同合作的情況下,經由農山漁村地域與都市進行多方面的交流,以期自2020年起城鄉交流的人數可以達到每年1,450萬人次、促進城市居民移居農山漁村等政策目的,進而實現農山漁村可以達到自立自強的願景。
  2. 主要的運作方式:(1)地域活性化對策的主要內容是,針對農山漁村地域境內的農林漁牧業處理加工、集貨、出貨、貯藏等所需的生產設施之新設與修繕;與生活環境相關的簡易給水與排水設施、促進防災與提升安全保障相關的設施、促進都市居民等外來居民移居農山漁村的設施等之整建;補助修繕廢棄的學校與廢棄的空屋,供做城鄉交流的重要據點;強化可以供做體驗農林漁牧業作業相關的設施;提升促進地域合作與販售能力相關的設施等,給予必要的支援。(2)執行此項政策的單位,以都道府縣層級的地方政府、或市町村層級的地方政府、或農林漁牧業相關團體等為主,農林水產省所核發的補助款,以該相關計畫申請且獲得核准的金額的1/2為限,且針對該相關計畫所需的支援期限,以不超過5年為原則。此外,值得重視的是,各層級的地方政府在協助農山漁村辦理此項政策相關活動時,於必要的情況下,也會提供財力、物力與人力等的支援,以期此項政策的推展能收事半功倍的效果。(3)由農山漁村地域以主動的方式,與教育界、觀光業者等不同領域的產業合作,以期能夠經由學生的戶外教學、都市居民參訪農山漁村地域等活動,達到促進農山漁村活性化等政策目的。(4)為使本項政策能夠順利推展,農林水產省每年將該年的優良案例予以彙整成冊,並且予以公告,以便供做農山漁村地域及相關單位辦理此項業務之參考。

(三)地域振興課負責「山村活性化對策」相關事宜:  

  1.  實施此項政策的主要背景及政策目的:處於山村地域的地理位置大多數屬於偏遠地區,交通等公共設施的條件欠佳,但在國土保安、水資源涵養、確保生物多樣化等方面具有特殊機能的情況下,以充分利用山村地域所具有的自然資源為基礎,積極整合各種行政資源,努力促進山村地域活性化、提升山村所得、促進山村地域能朝自立自強的方向邁進,以期山村地域能夠實現永續發展的政策目的。
  2. 主要的運作方式:(1)日本辦理促進山村活性化相關事宜的行政單位頗多,所以在農業行政部門方面,農林水產省以地域振興課為彙辦單位,希望本項政策的推展是以市町村層級的地方政府為主辦單位,集合山村地域全體居民共同參與該山村活性化相關事宜為主軸,以期能夠在彙整各相關單位所提供的人力、財力及物力等的支援下,達到預期性的政策目的。(2)地域振興課在辦理此項政策措施的主要方式,是由市町村層級的地方政府提出促進該山村活性化相關的施政計畫,經審查核准後,給予必要的補助款支援,其所支援的金額,以每一個核准案例每年最高1,000萬日元為限,且其實際支援的最高年限為三年。(3)此項政策措施,以挖掘農山地域所具有的柴薪、山菜等自然資源,並予以加工及商品化為施政重點,以期能夠達到提高山村地域所得等政策目的。

(四)在水產業方面的主要運作方式:

  以「濱之活力再生計畫」(註:日本所稱之「濱」之原意為「海邊」,但在日常生活用語方面,常被引申為與水產業、漁村等相關的代名詞;為符合此項計畫之原意,本文以「濱」予以稱之)中之「港泊」為施政主軸,希望能同時達到促進日本國內外觀光客參訪並且夜宿漁村、促進漁村活性化、提升漁村所的等政策目的。

(五)在林業方面的主要運作方式:

  由於日本境內約有2/3屬於山區,所以在辦理促進山區觀光活動相關事宜方面,除了積極配合前述的「山村活性化對策」政策外,更以「林之森政策」為山村地區辦理促進國內外觀光客到山村參訪,並且夜宿山村為施政主軸,以符實情之需。

五、農林水產省為主的「農泊政策」相關配套措施

  日本所推展的各項政策,除了確實掌控上下單位彼此間的協商外,也非常重視橫向的各相關單位彼此間的互動,以期政策的推展能收到事半功倍的效果。從而言之,以本文所提的「農泊政策」為例,希望在推展此項政策時能夠以加強農政單位彼此間的分工合作,達到促進農山漁村活性化及提升農山漁村所得等政策目的外;也希望能夠經由與教育、醫療、社會福祉、觀光等不同領域的單位合作,達到促進觀光產業的發展、促進日本國民瞭解農業的重要性等的政策目的。因此之故,以下以農業的立場,概述與「農泊政策」相關的配套措施為主軸,以符實情之需。

(一)利用日本的「株式會社海外需要開拓支援機構法」(註:此法的中文譯註相關資料,請參閱行政院農會企劃處網站)成立妥適的宣傳單位,辦理促進日本觀光產業相關事宜;其具體的案例是,2014年在依此法成立的海外需要開拓委員會的協助下,由日本國內的吉本興業會社,與日本各地方政府及其境內的各種產業積極合作,製作供做電視使用的節目,專門介紹日本國內各地方的風景名勝、民俗、風味餐、特產等相關活動,並將其所製作的產品翻譯成各種語言的配音或字幕後,賣給世界各國的電視公司,供做世界各國民眾瞭解日本以及促進日本發展觀光產業、增加日本國內就業機會的利器。爾後,日本各地方政府為了宣傳其境內的景觀、民俗、特產等對於發展觀光與促進其境內就業機會有所助益的活動,亦常採取類似的方式,進行宣傳與促銷。

(二)積極辦理外國觀光客以「食」為觀光主軸的行程:近幾年來,日式飲食文化受到聯合國認定為「世界人類無形文化遺產」的影響,致使到日本參訪的外國觀光客以「食」為觀光主軸的人數呈現快速成長的趨勢。因此之故,日本各地方與促進農山漁村活性化相關單位及承辦人員,採取積極找尋可以供做以「食」為主軸的觀光行程(例如鼓勵各地方將該地具有特色的料理、民俗、祭典等結合成具有特色的知性之旅;或者由農山漁村當地經營民宿的業者以帶領觀光客參訪當地的景觀,並且鼓勵觀光客以「自己動手做」的方式,找尋當地的所生產的食材、或料理所採集到的新鮮食材等活動,均屬目前日本最新流行的知性之旅),以符實情之需。值得關注的事,上述相關事宜所需之人力、物力及財力等,採取產官學分工合作的方式給予必要的支援,以期2020年到日本參訪的外國觀光客人數能達到4,000萬人次、提升農山漁村所得等的政策目的。

(三)以2013年公布實施的「創造農林水產業、地域活力計畫」為基礎,積極與教育、社會福祉、醫療、城鄉交流、觀光等不同領域的產業合作,希望能達到下述的政策目的。

  1. 希望建構以小學五年級學生為主要對象的「夜宿農山漁村活動」,以期能讓學童經由夜宿農山漁村的方式,達到體驗自然、體驗農林漁牧業、了解農業的重要性等的政策目的。
  2. 由各地方政府、農民團體、公益法人、農業人員等,以共同合作的方式,努力建構身心障礙者、年長者及例如遊民等生活窮困者等,以可以從事農業作業或活動的「福祉農園」相關事宜為施政重點,以期能實現減少農地棄耕、增加農業勞動力、促進社會和諧等政策的願景。
  3. 充分活用農山漁村現有的空屋、廢棄的學校等公共場所或設施、棄耕的農地等地域資源,在農山漁村居民的主導下,積極辦理城鄉交流、建構農產品直接販售據點與網路銷售等活動,以期2020年農山漁村與都市交流的人口,可以達到每年1,450萬人次、強化國土保安、提升農山漁村所得等政策目的。
  4. 與觀光相關的產業共同合作,積極開發農山漁村可供做「停留型」的觀光行程:例如農山漁村所擁有的觀光農園、海釣船、特殊景觀、民俗慶典、農特產品及其加工品、風味餐、古民宅等,均屬可供做促進觀光活動的賣點。因此,在以農山漁村民為主導者的原則下,與觀光相關產業共同合作,可望開創出促進農山漁村活性化的美好願景、促進觀光活動朝向層次化與多角化等方向邁進的政策目的。

(四)改善農產品及其加工品的檢疫制度:在外國觀光客到日本參訪的人數呈現快速增加的情況下,站在促進日本產農產品及其加工品輸出以及促進農山漁村活性化、提升農山漁村所得等政策目的的立場,為使國外旅客在日本所採購的日本產農產及其加工品等商品能夠順利帶回家,日本執政當局採取在機場、觀光客進出為主的港口等重要場所設置動植物檢疫單位,負責外國觀光客準備自日本帶回日本產農產品及其加工品的檢疫相關事宜,並且得於現場開立具有英文及日文的檢疫合格證明文件。此外,在機場免稅店販售附有檢疫合格證明文件的農產品及其加工品等因應措施,以符實情之需。

(五)積極培育精通各種語言的人才:由於觀光產業的發展與語言有密切的關連性;因此,日本為了因應推展各國觀光客到日本參訪的實際需要,日本觀光業者採取雇用在日本留學的留學生,以「添乘員」(註:日本觀光業所稱之「添乘員」,相當於我國俗稱之「隨團服務員」。就日本的法規規定而言,在日本留學的外國學生從事此項業務是屬於非法打工的行為,但因目前日本有許多行業缺乏翻譯等相關的工作人員,所以日本執政當局為了因應實情之需,採取寬鬆的管理對策,以期日本的觀光業能夠順利推展)的名義,協助日本發展觀光。此外,日本採取可供學習世界各種語言的管道及策略,積極推展學習各種語言的政策,以期能符合時代潮流的需要。

(六)其他相關的配套措施頗多,例如日本當局採取日元貶值等貨幣政策,一方面可以強化日本各種產品的輸出能力;另一方面可以提升外國觀光客到日本參訪的動機,以及旅遊日本時增加消費的欲望。此外,在受到外國觀光客喜愛的商品方面,日本廠商則採取主動翻譯成外國觀光客容易了解的文宣,以期能增加外國觀光客在日本參訪時能提升消費慾望的策略。又,對於具有回教等宗教信仰的觀光客而言,則積極採取取得回教相關的認證資格等相關措施,以符實情之需。

六、結語與建議

  日本的「農泊政策」,是以結合日本各相關單位及人員的人力、財力與物力的方式,在農林水產省及觀光廳為主辦單位的原則下,以「請客人到自己的家裡進行消費,為最佳行銷策略」為理念的綜合性政策。就我國的立場而言,處於目前國內各界因大陸地區觀光客來臺參訪人數驟減而出現許多不同意見的情況下,或許以日本以廣邀世界各國人士到日本參訪的「農泊政策」,是一項值得我國卓參的政策。

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