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106年5月(第299期)

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自由貿易協定之食品安全檢驗與動植物防疫檢疫條款研析


文圖/中華民國常駐世界貿易組織代表團 廖鴻仁

一、前言

  隨著世界貿易組織(WTO)杜哈回合談判進展遲緩,各國轉而推動自由貿易協定(FTA)[1],期望透過洽簽FTA開拓貿易新動能。傳統FTA重視關稅削減與市場開放議題,當代FTA則重視經濟體深度整合,其中與農業談判密切相關之食品安全檢驗與動植物防疫檢疫(SPS)措施,由於屬於非關稅貿易措施,容易成為各國當作貿易保護手段之工具,遂成為當代FTA談判關鍵議題。我國目前積極爭取參與區域經濟整合,有鑒於食品與動植物產品貿易對簽署FTA之重要性,有必要掌握雙邊或複邊SPS談判發展趨勢。

二、SPS協定與SPS措施

  WTO「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,SPS協定)在烏拉圭回合談判時制定,適用於直接或間接影響國際貿易之SPS措施。SPS協定承認WTO會員有權為保護人類或動植物之生命或健康採取措施,例如禁止自動物傳染病疫區進口肉品、實施邊境檢驗檢疫、訂定產品農藥與動物用藥殘留容許量、限制食品中使用特定添加物等,然而該等保護措施必需基於科學證據,不得對其他會員造成恣意或無理的歧視,或對國際貿易構成隱藏性限制。此外,SPS協定要求會員SPS措施應以國際標準、準則或建議為基礎,認定其他會員SPS措施之同等效力、依不同區域檢驗與防檢疫特性認定非疫區與低流行疫區,增進法規通知與設置查詢點回答其他會員問題等。簡言之,SPS協定為貿易協定,旨在求取「保護生命與健康」及「食品與農產品貿易自由化」之利益平衡。

三、FTA之SPS條款統計

  世界各國近年來簽署FTA浪潮方興未艾,統計至2014年底,會員簽署將近600個FTA,253個已生效實施,其中176個包含SPS條款,77個無SPS內容。具有SPS條款之FTA有91個訂定SPS專章,42個FTA包含附件以進一步執行SPS規範,15個FTA以瞭解備忘錄、決議、執行協議、附函或聯合聲明處理SPS議題。85個未設SPS專章之FTA係以專條或與技術性貿易障礙(TBT)併章,其中有41個大致重申SPS協定義務,有些則提出國際標準調和或技術合作等特定條款,但其規定均未超出SPS協定範圍。

  如果以1995年WTO成立之時間點區分,關稅暨貿易總協定(GATT)時代有60%的FTA未包含SPS條款,WTO成立後則僅有25%,訂定SPS專章的比例更由5%提升至42%(圖1)。倘從區域角度檢視,176個包含SPS條款的FTA中有128個為跨區域[2],48個為區域內FTA,約有6成跨區域FTA訂定SPS專章,區域內FTA則僅3成訂定SPS專章。進一步檢視SPS專章中實質條款內容,以透明化、同等效力及國際標準調和居多,較少包含管制、檢驗與核可程序或特殊與差別待遇等規定(表1)。

圖1. WTO成立前後FTA包含SPS條款型態比較

圖1. WTO成立前後FTA包含SPS條款型態比較
(資料來源:Jackson and Vitikala,統計至2014年底)

表1. 176個已實施FTA之SPS內容統計 PDF

四、FTA之SPS條款分析

  當代FTA處理SPS議題演變趨勢中,已由WTO成立前大多數FTA未包含SPS條款,進展至以設立SPS專章為主流,在內容上亦強化簽署國SPS義務,SPS專章中針對國際標準調和、風險評估、同等效力、透明化或區域性條件適應等特定條款,皆有若干超越SPS協定規定(表2),其中以透明化及區域性條件適應[3]二者超越WTO義務比例較高(圖2),部分原因在於SPS協定若干條文對於進口方與出口方義務並不均衡,或刻意保留會員國通知與審核期程之彈性,讓各國簽署FTA時期望透過強化規範以降低協定執行模糊空間。

  前面提到跨區域FTA較常以SPS專章呈現,可能原因在於不同地域之國家其動植物生態與疫病類型差距較大,或是管理制度大不相同,需要更多規範來防止新型疫病害蟲入侵或調和彼此制度。

  除前述與SPS協定核心條款相關內容之外,FTA納入與SPS相關之爭端解決條款亦有快速增加趨勢,且大部分訂有諮商程序,諮商形式可能以締約方聯絡點、聯合委員會、技術工作小組或專家小組等方式進行,惟其內容鮮少超越WTO爭端解決規則之諮商程序規定;此外,至少有23個FTA將SPS議題排除於其爭端解決機制,而回歸至WTO處理。

  在建立制度機制方面,176個FTA中有97個建立行政組織監管與促進SPS條款執行,大部分每年或每2年集會討論執行情形,主要功能包括促進瞭解締約方SPS法規體制、提供合作論壇與進行諮商,有些FTA進一步規定締約方於國際標準制定組織合作事宜。

  在討論FTA之SPS規範演進時,有必要提及跨太平洋夥伴協定(TPP)相關規定,因其標榜為高品質與高標準協定,TPP之SPS內容包含更高透明化程度、強化成員國審核程序之溝通與資訊交換、較嚴格的風險評估要求、緊急措施須補充科學證據義務、建立常設SPS委員會與技術諮商機制等項目,雖然目前TPP在美國退出後前途未卜,然其高標準SPS規定已成為各國未來談判FTA之參考典範,值得我國借鏡與遵循。

表2. FTA超越SPS協定內容態樣 PDF

圖2.  FTA之SPS條款內容與SPS協定規範比較
圖2.  FTA之SPS條款內容與SPS協定規範比較
(資料來源:Jackson and Vitikala,統計至2014年底,作者重新製圖)

五、我國簽署FTA之SPS條款簡析

  我國目前與中美洲友邦5國、中國大陸、新加坡與紐西蘭共計簽署7個FTA,其中與中國大陸簽署之「海峽兩岸經濟合作架構協議」僅有架構性條款與早期收獲清單,實質關稅與非關稅規範尚待後續諮商制定,爰不納入本文討論,其他6個FTA均以專章規範SPS條款。

  我國在2003年至2007年間與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多與宏都拉斯簽署4個FTA,其SPS專章內容相似性高,主要重述SPS協定內容,涵括所有SPS協定核心條款,並有超越SPS協定內容如訂定動植物疫情通知時限、技術諮商、建立雙方法規調和制度、訂定風險評估考量要素等。

  2013年與新加坡簽署之臺星經濟夥伴協議(ASTEP)最為簡單,僅有4個條文,重申雙方以SPS協定為基礎,及訂定諮商合作與協調人等規定;而同樣於2013年與紐西蘭簽署之臺紐經濟合作協定(ANZTEC)規範則最為嚴格與完整,不僅納入WTO/SPS委員會相關強化協定執行決議,並要求雙方未來續就主管機關、聯絡點、區域性條件之適應、同等效力、驗證、發證與進口檢查等,制定執行協議以實施相關規範細節。

六、結語

  當代國際間簽署FTA時愈來愈重視SPS議題,農產品出口國期望以高於SPS協定規範,限制進口國利用檢驗與防檢疫措施作為市場保護手段,常見方式為提高透明化義務、界定區域性條件適應規則與制定同等效力準則等。更高標準之SPS規範限縮進口國管制政策實施空間,強化提出科學證據與遵循國際標準義務,將促進食品與農產品國際貿易流通,然而是否能兼顧食品安全與動植物健康,則考驗簽署國執行FTA時之智慧。

  FTA之SPS條款內容與雙方農產品貿易關係存在關聯性,例如紐西蘭為我國第6大農產品進口國,因此臺紐雙方諮商攸關農產品貿易之SPS規範時,紐方爭取制定較為完整與繁複規定,並要求納入執行協議以建立雙方嚴密SPS合作與諮商機制,以利處理雙方未來可能發生之農產品檢驗與防檢疫爭議。未來我國在談判FTA時可參考紐國作法,依據雙方農產品貿易需求,訂定有利於我國農產品進口或出口之檢驗與防檢疫規定。

參考文獻

  1. 1.Jackson L.A. and Vitikala H., Cross-cutting Issues in Regional Trade Agreements: Sanitary and Phytosanitary Measures, Regional Trade Agreements and the Multilateral Trading System, Cambridge University Press, 2016.
  2. 吳佳勳,SPS將成為當代FTA農業談判關鍵議題,經濟前瞻第144期,2012年。
  3. 李婉如,加入TPP對我國動植物防疫檢疫措施的影響與因應對策,農政與農情,2016年。

[1]國際間簽署FTA名稱多元化,常見的有自由貿易協定、經濟夥伴協定、經濟合作協定等,WTO稱為區域貿易協定(RTA),本文均統稱為FTA。

[2]倘FTA成員國分布位置跨越洲際,則屬於跨區域FTA。

[3]認定有害生物或疫病之非疫區及低流行疫區,應適合產品來源地區或輸往地區的檢驗與防檢疫特性,疫區劃定可能為整個國家、一個國家的部分地區或數個國家的全部或一部分。

[4]三姊妹國際組織:SPS協定定義之食品與動植物健康國際標準制定組織,即食品法典委員會(Codex)、世界動物衛生組織(OIE)與國際植物保護公約(IPPC)。

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