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106年6月(第300期)

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日本農業收入保險規劃之探討與分析


楊明憲[1]、周孟嫻[2]

一、前言

  由於貿易自由化的趨勢,為了降低加入「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」(Trans-Pacific Partnership, TPP)對農業之衝擊,並結合自1995年起一系列的農業政策改革與既有農業保險之基礎,日本在2014年開始進行農業收入保險之規劃與準備工作,預計在2018年10月起接受農民投保,並在2019年正式實施。

  我國農業保險落後其他國家許多,但近年政府開始陸續推動高接梨、芒果及釋迦等作物保險試辦計畫,而日本經驗向來是我國農業政策學習對象,本文即依日本政府最新資料及實地訪談結果,整理分析有關日本農業收入保險之背景、內容與政策涵義,以供各界參考。

二、農業政策持續改革

  日本農業政策過往主要以價格支持與農業保險雙軌並行方式,來支持及維持農民所得穩定。但隨著1995年起世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)開始執行農業協定,日本迫於境內支持補貼金額(Aggregate Measurement of Support, AMS)必須削減之壓力,於是啟動一系列的農業政策調整或改革,主要以稻米政策為開端,逐步放寬對於稻米之生產與流通管制,並推動重視核心農家(認定農業者)及經營全體的所得穩定政策,並自2014年起開始規劃及準備以保險方式來確保農家整體農業收入。

  綜觀日本農業政策之轉型歷程,日本農業政策改革已從單一作物的價格支持改為所得支持,再轉為以農家整體的收入保障為主要目標,且在政策手段亦不是以直接補貼方式,而是逐漸轉向保險機制。尤其,農業收入保險制度不受農產品品項框架限制,屬於保障農業經營者整體經營收入的綜合保險制度,針對價格下跌造成的收入減少給予保險理賠,以所有的農業經營品項為涵蓋對象,並以農業經營者為參與單位;同時,結合報稅及稅務相關文件進行確認,以正確掌握個別農業經營者收入,成為此制度推動的重要基礎。

三、農業收入保險制度內容

(一)法源依據

  現行農業災害補償制度(即農業保險制度)[3]以「農業災害補償法」為法源依據,為推動保障農業整體經營收入的收入保險,日本政府預計在今年底前送交國會修正「農業災害補償法」,並將該法更名為「農業保險法」。

(二)推動時程

  2018年10至11月接受投保,12月繳納保險費,2019年開始實施收入保險制度,並以2019年1至12月的收入為計算基礎(即保險期間),預計在2020年3至6月進行保險理賠給付。

(三)實施對象

  收入保險制度的目的是為填補個別農業經營者所減少之收入,而為確保制度能適當地運作,必須正確掌握個別農業經營者之收入,故以報稅提出青色申報,並適當從事經營管理之農業經營者(個人、法人)為實施對象。

(四)收入認定

  收入保險制度以農業經營者自行生產之農產品銷售收入為對象,與稅務制度採相同計算方式,補助金則不列入計算[4]。農產品銷售收入計算方式為:

農產品銷售收入=農產品銷售金額+生產自留消費金額+(期末庫存金額-期初庫存金額)

(五)理賠給付對象

  收入保險制度將因自然災害導致產量減少、價格下跌等農業經營者無法避免之收入減少情形列為理賠給付對象。但若企圖謀取保險給付而任耕地荒蕪或刻意賤賣等造成的收入減少,則非收入保險制度理賠給付對象。

(六)理賠給付方式

        收入保險制度的給付方式,係以農業經營者過去5年簡單平均收入為基準收入。以圖1為例,若當年收入低於基準收入的9成水準時,則將給予收入減少金額9成的保險給付。由於並非基準收入稍有下降即給予全額保險給付,故可避免事務成本增加、保險費上漲、怠忽經營努力的道德風險等問題。

圖1. 日本農業收入保險制度給付方式

圖1. 日本農業收入保險制度給付方式

(七)保險費

  保險費係依據危險程度訂定之,並將針對較少支領保險理賠者逐步階段性調降保險費。

  依據目前公布之保險費計算公式,假設基準收入為1,000萬日圓的農業從業人員,選擇給付限額9成(保險方式+儲蓄方式)及給付率9成的保險方案時,農業經營者應準備的費用為保險費7.2萬日圓和儲蓄金22.5萬日圓,合計29.7萬日圓。保險費和儲蓄金的計算方法如下:

保險費=基準收入×保險方式的給付限額(0.8)×給付率(0.9)×保險費率

   =1,000萬日圓×0.8×0.9×1%=7.2萬日圓

儲蓄金=基準收入×儲蓄方式的給付限額(0.1)×給付率(0.9)×1/4

   =1,000萬日圓×0.1×0.9×1/4=22.5萬日圓

(八)鼓勵投保措施

  針對投保經營體,日本國庫補助50%保險費與75%儲蓄金。此外,為減少農業經營者負擔、促進農業經營者加入,將從稅制面檢討投保獎勵措施。

(九)實施主體

  目前全國農業保險協會[5]現正籌備全國性農業保險組合,且為了活用民間的技能知識、提升對農業經營者提供的服務,實施主體亦應與民間保險公司積極地進行技術合作。

(十)政府再保險:為確保在發生巨災時,能確實向農業經營者給付保險金,收入保險將採取政府再保險之措施。

(十一)與類似制度之間的關係

  為避免重覆給付,包括農業保險、收入減少影響緩和對策、蔬菜價格安定制度或加工原料乳生產者經營安定對策等現行制度與收入保險制度之間,農業經營者必須擇一加入[6]。

(十二)農民反應

  一般農民或小農多反應維持現狀即可,但農企業及非現行農業災害補償制度適用者或種植價格波動較大之水果及蔬菜等作物之農民則抱持支持態度。然而,農業收入保險是否會進一步取代現行政策仍有待觀察。

(十三)政府財務負擔

  由於收入保險與農業(災害)保險須擇一參加,不會發生重覆補貼情形,故理論上不會增加財政負擔。然而,對於新開發的品項,則會增加財政負擔。此外,由於政府部門也有預算限制,故符合青色申報者也不會增加太多。

四、美日經驗分析比較

(一)導入收入保險

  日本導入農業收入保險的背景是在一系列價格支持政策改革之後才形成的,並為因應WTO削減境內支持規範與貿易自由化之趨勢。相較於美國在1994年農作物保險改革之後,聯邦農作物保險公司(FCIC)在1996年推出所得保護保險(Income Protection, IP)及農作物收入保障保險(Crop Revenue Coverage, CRC),以及1997年的收入確保保險(Revenue Assurance, RA),以涵蓋產量減產及價格下跌之風險;其中,CRC已成為最普遍的收入保險。在2014年新農業法案中進一步將CRC升級為農業風險保障(Agriculture Risk Coverage, ARC),允許農場主更新基期單產和面積數據。Sumner and Zulauf(2012)指出,自2005年以來,覆蓋的種植面積保持相對穩定,因作物高價,使得每畝價值更高,農民更傾向購買高覆蓋率之收入保險而非產量保險。

  從美國推動經驗可看出,其重視農民收入確保(revenue ensure)的基本問題,同時可避免量多價低(或量少價高)的收入不一定減少(或增加)的過度補貼(或補貼不足)的問題;無獨有偶的,日本在2004年的農業政策改革,其實已將收入差額給付措施列為「稻作所得基盤確保對策」,並對核心農家在「核心農家經營安定對策」中有較高的給付比例。顯然美日兩國已將以收入基礎計算的所得支持列為農業政策改革的方向,而且也不限於單一作物,而是與糧食有關的作物(包括玉米、小麥、稻米、大豆等)皆一體適用。

(二)個別作物收入與農家整體收入

  日本農業收入保險係以農家整體農業收入為對象,有別於單一作物收入保險,主要是考量:(1)產品多元化,不易檢查產量及建立完整作物資料;(2)鼓勵自由種植具有競爭力的作物;(3)單一作物保險有隱含是政策鼓勵種植的作物;(4)支持農企業、公司法人及新進農民。此就保險理論而言,因保單涵蓋多種產品,可因不同產品量價變動而緩和收入變化,本身即具有分散風險之意義。

  美國在2008年農業法案即曾開辦實驗性農業收入保險,分為調整式總收入保險(Adjusted Gross Revenue, AGR)及小型調整式總收入保險(AGR-Lite)兩類,即是一種以全農場(whole-farm)收入保護為保險的計畫,係依農民過去的報稅資料作為提供保證收入的基礎,以保障農民因天災或市場波動所遭受的損失。在2014年提出新的農業法案,除廢止直接給付並建立以農業保險為農業安全網的主要地位之外,並正式導入農場整體收入保險(Whole-Farm Revenue Protection insurance policy)[7]。

  傳統上,農民係依個別作物基礎來認知補貼、理賠及災害救助,但有可能因各作物收入抵銷,反而使整體農場給付低於特定作物給付。依整體農場收入方式推動保險可直接解決農場損失,並可能可減少營運成本。但對農民而言,則非傳統方式,而農民可能採取高風險行動,例如種植單一作物以提高給付,而不是以雜異化來分散風險(Shields, Monke and Schnepf, 2010)。

(三)收入申報機制

  由於日本政府規定農民均有報稅義務,可分為較簡易的白色申報與採取複式簿記完整記載的青色申報。因此,日本農業收入保險制度係結合青色申報收入機制,以正確掌握個別農業經營者之收入。原則上應以已連續5年進行青色申報的農業經營者為實施對象。但若僅具備1年份的青色申報(包含簡易方式)實績亦可加入,不過會考量其與具備5年份青色申報實績者之性質差異而另立相關措施。目前青色申報的人數在2014年有43萬人,佔全體農家150萬之28%,且農業收入保險為任意險方式,預期投保率仍不及一般農業保險。

  與美國經驗比較,AGR及AGR-Lite均是利用生產者過去五年國家稅務局(Internal Revenue Service, IRS)退稅表格所列的平均農場收入,以及農場年度報告作為保險期間保證收入的基準。然而,由於作物別收入保險已發揮相當之風險保護功效,再加上農場整體收入保險所需資料及申請相當複雜且承保水準未及作物別收入保險,因此農場整體收入保險投保率仍有限。例如,AGR於2009年僅售出826份保單,占當年售出200萬份作物保單中極小部份。

(四)WTO考量

  WTO雖然對於農業境內支持的補貼要求削減,但實際上是針對琥珀色措施而言,而對於與生產分離的所得支持政策或農業保險補貼則屬於綠色措施,不須納入削減範疇[8]。因此,日本在1995年之後的一系列農業政策改革,事實上即迫於WTO壓力而將價格支持政策轉為所得支持政策,並減少政府干預價格以使與市場機制接軌,即以直接給付補償因市場糧價下跌所致的損失,以穩定農家所得。

  不過,在WTO農業協定之綠色措施規範下,對自然災害救助的直接給付或保險給付必須以損失超過過去五年生產的30%,且每年總給付及所得安全網計畫不得超過生產者損失的100%。特定作物收入或整體農場安全網的給付被引發的損失若少於30%,又或提供補償多餘損失的70%,則不符合綠色措施規範,並得尋求其他措施的豁免,否則將超過AMS的限制。例如美國的調整式總收入保險(AGR),或日本的農業收入保險,生產者均可投保高達80%的歷史收入,而給付損失則只需歷史平均收入的20%,超出部分將不符合綠色措施規定,如無法列為可豁免削減之微量措施,則需列入琥珀色措施而必須削減。

陸、結語

  農業主要面臨的風險有兩類:生產風險與價格風險,前者是因天候條件導致產量及品質的不確定性,後者是因市場經濟運作所造成的價格波動。不論是產量或是價格變動,均對於農民收入發生直接影響,這兩類風險在在影響農民收入的穩定性,尤其當氣候變遷及農產貿易自由化之趨勢下,農民未來所面臨的風險還會提高。

  與我國農業條件相近的日韓兩國,已開始導入農業收入保險的規劃或實施,美國更是從1996年起開辦農業收入相關的保單,也成為最受農民投保的險種,可見農業收入保險有其必要性與前瞻性。配合農業政策改革,展望農業收入保險在農業所得安全網中必然占有相當重要的地位。

  我國農業保險起步較晚,仍處於試辦計畫階段,但也在2017年開始試辦導入釋迦收入保險,與韓國單一作物收入保險的設計類似。雖與日本以農家整體之農業收入保險不同,但仍可藉由日本規劃內容與農業政策改革思維,作為我國農業政策及農業保險未來檢討及調整之參考。

參考文獻

楊明憲(2016),自由化下農業收入保險示範研究,行政院農業委員會委託研究計畫。

農林水產省(2017),収入保険制度の導入と農業災害補償制度の見直し。

農林水產省(2017),収入保険制度の導入について。

農林水產省(2017),農業災害補償制度の見直しについて。

農林水產省(2017),収入保険制度及び農業災害補償制度の課題と対応の方向性。

農林水產省(2017),経営所得安定対策等の概要。

Shields, Dennis A., Jim Monke and Randy Schnepf (2010), Farm Safety Net Programs: Issues for the Next Farm Bill, Congressional Research Service.

Sumner, Daniel A., and Carl Zulauf (2012), Economic and Environmental Effects of Agricultural Insurance Programs, Council on Food, Agriculture & Resource Economics, Washington, DC.

Womach, Jasper, Geoffrey S. Becker and Ralph M. Chite (2008), USDA 2007 Farm Bill Proposal, Congressional Research Service, Washington, DC.

[1]逢甲大學教授兼臺灣農村經濟學會理事長

[2]財團法人農業科技研究院農業政策研究中心副研究員

[3]農業災害補償制度之支出約800億日圓(占農林水產省預算3%),包括500億理賠支出及300億事務費。

[4]但為填補不足成本之旱作直接給付補助金(小麥、大豆等)、甘味資源作物補助金(甘蔗)等數量給付,由於實際上是與銷售收入相關連,故仍列入銷售收入計算。

[5]全國農業共濟協會是由各縣級農業共濟組合連合會出資成立的公益社團法人,主要在協調各地意見,並作為向政府表達意見的代表。

[6]但若為畜產品項與耕種品項之複合經營時,畜產品項除加入相關政策(肉用牛肥育經營安定特別對策事業、養豬經營安定對策事業、肉用小牛生產者補給金制度、肉用牛繁殖經營支援事業、雞蛋生產者經營安定對策)之外,仍可以耕種品項加入收入保險制度。

[7]此保險主要提供給種植至少兩種果樹與蔬菜之生產者,有不同銷售管道(批發、在地或地區市場、直營等),未來也將會擴及至有機、特用作物及更多元化作物之生產者。此保單可滿足生產多樣化農場的多種保險需求,具有農場生產或收入歷史資料以及5年納稅記錄的農場皆可參加此項目。

[8]WTO農業協定附件二包括一些可被豁免削減的農業支持計畫,包括一般農業服務(研究與推廣)、糧食安全存糧、境內食物救助、分離所得支持(如直接給付)、收入保險或所得安全網計畫、自然災害的救助、生產者或資源退休或投資協助的結構調整、環境計畫給付與區域性救助計畫給付。

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