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106年7月(第301期)

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臺灣水稻田轉作政策之思維演變


文/企劃處 陳昱安

一、前言:臺灣的稻米產業與農業發展背景

  水稻是臺灣最重要的農產品,不但種植面積、產值均占各農產品項首位,而米飯作為臺灣民眾主要食品,也為臺灣人日常生活提供必要的糧食來源。因此,在臺灣,水稻生產情形與水稻產業輔導一直都是農政單位關注的焦點。而隨臺灣社會經濟背景變化,與水稻相關的農業政策亦因不同時期而有不同的思維與政策方針。

  1950年代,政府基於戰後農業基礎建設受損、以及因應快速增長的人口,為提升國內糧食供應,實施了三七五減租、肥料換穀政策措施,確保農業經營資源,並促使稻米產能快速提升。1960年代之後,臺灣產業結構轉以支持工業發展為主,不但由於加工原料需求帶動生產,另因農村勞動力流向工業部門,加速農業機械化耕作及農業生產科技發展,這些轉變再度擴大臺灣水稻的生產規模,並至此基本確立了臺灣近代稻作生產技術與經營模式。

  1973年,世界第一次石油危機導致的國際糧食價格高漲,促使臺灣的農政主管機關再次意識到糧食供應與價格穩定的重要性,並設置糧食平準基金對稻米以成本增加20%的優惠價格進行大規模收購,再度大幅刺激稻農生產意願,然而消費上卻因國內飲食習慣逐漸西化、國民平均稻米消費減少、以及出口不敵其他國家低價優勢導致外銷停滯等需求衰退情形下,最終臺灣水稻生產呈現供過於求的情形,不但使國內糧倉爆滿、更在收購上造成政府重大財政負擔。

  為解決生產過剩問題,恢復稻米市場供需秩序,政府於1983年起迄今,以「稻米生產及稻田轉作計畫」為首,實施一連串稻田轉作相關政策,本文即在此背景下,介紹歷年臺灣稻田轉作政策,並就其中政策思維之轉變與意涵進行討論。

二、水稻田轉作政策之演進

(一) 政策之意涵與目標

  臺灣水稻田轉作政策初始的首要目標,是為舒緩臺灣稻米市場生產過剩的壓力,最直接的想法即是減少稻米栽培面積,故在早期水稻田轉作政策,政府以補助金方式引導水稻田改種綠肥、牧草等,並因其除減少稻作生產外,亦隱含使稻田儲備地力、休養生息之意義,爰常被民間稱為「休耕補助」政策。

  然而原先種植稻米的農地,因參加稻田轉作而閒置,雖能直接減少市面稻米生產過剩問題,但臺灣地狹人稠,土地資源十分寶貴,農地如僅單純閒置,不但產生資源浪費疑慮,在農地價格相對其他土地便宜的誘因下,更可能被持有人轉為非農業之住宅或工廠使用,使我國有限的農地資源總量減少。因此近年的稻田轉作相關政策,除維持原先「減少稻作面積」的基本目標外,更考量結合我國在加入世界貿易組織(WTO)後,小麥、玉米、大豆等大宗穀物大量進口之情形下,為降低對進口穀物依賴程度,以及提升我國出口優勢農產品產能等政策方針,故在近年減少水稻耕作面積,釋出相關土地資源的基礎上,逐步調整為輔導轉作進口替代或重點外銷農產品項的改良型農地轉作政策。

  以下茲就臺灣歷年推動重要稻田轉作之重要計畫階段之目標、實施方式、成果及衍生問題進行說明。

(二) 臺灣歷年稻田轉作政策介紹

  1. 稻米生產及稻田轉作計畫(1983~1996):減少稻作以紓解政府收購及倉儲壓力
      前述提及,臺灣1980年代因政府基於充足糧源,大量以保證價格收購稻米,造成當時水稻種植誘因大增,全國總面積達64.5萬公頃水準。然而因此時水稻增產誘因主要源自政策考量而非因應市場需求,更加上此時國人飲食習慣逐漸受西方影響,稻米之國內市場消費需求反而逐漸減少,進而導致產生明顯供過於求情形,不但使國內稻米倉容備受壓力,也造成龐大的政府財政負擔。
      因此,臺灣農政單位自1983年起實施為期6年的「稻米生產及稻田轉作六年計畫」,及後續延長六年的「稻米生產及稻田轉作後續計畫」。其主要目標為舒緩政府倉容與財政支出壓力,並適度從水稻產業中釋出農地資源。另外,由於1980年代稻米增產誘因係由政策收購提供,故在相關收購政策縮減後,市場上稻米供過於求的情勢造成稻米市場價格低迷,連帶影響稻農收入,故實施稻米生產及稻田轉作六年計畫,也具一定程度恢復稻米市場供需及價格秩序,提升農民所得的意義。
      稻米生產及稻田轉作(及其後續)計畫的主要措施,包括轉作政府指定經濟作物部分,除每期作每公頃提供約1萬5千元的補貼金額給付外,針對其生產之經濟作物,政府亦以優惠價格收購,相當於對地補貼與保證價格收購兩種措施的結合;而對於僅種植綠肥,蓄養地力的稻田,考量其土地未能提供經濟收益,故提供每期每公頃2萬5千元的補助金,而達到面積一定規模者(毗連30公頃,轉作面積70%以上),以集團轉作名義額外補貼每期每公頃4千元、休耕(綠肥作物)2千元,以鼓勵大規模轉作。
      就成果而言,前後期稻米生產及稻田轉作計畫十餘年間,臺灣稻米種植面積從1983年的64.5萬公頃,逐步降到1996年約36.4萬公頃水準,減少約28.1萬公頃,減少比率超過40%,政府收購每年稻穀量亦減少一半以上,在減少稻米生產及降低政府財政支出方面成效頗為明顯,且在轉作雜糧作物方面,臺灣國產雜糧作物生產水準在相關計畫實施的期間,亦有不錯成績。
  2. 水旱田利用調整計畫(1997~2010):延續性減產措施
      「稻米生產及稻田轉作計畫(含後續)」結束後,臺灣稻米生產仍存有市場供過於求的壓力,再加上1990年下葉,世界貿易組織成立,國際間自由貿易趨勢盛行,以及農業提供之生態、環保、生質能源等多功能效益漸受重視背景下,故農政單位考量相關國際趨勢,基於「稻米生產及稻田轉作計畫」措施架構,並提高補助金額度誘因,於1997年起接連推出「水旱田利用調整計畫」及「水旱田利用調整後續計畫」。
      「水旱田利用調整(及其後續)計畫」主要政策目標仍以減少稻米耕作面積為主,但尚加入考量自由貿易下進口稻米競爭,為減少市場稻米供給,提升價格以維持農民所得,及稻田轉作所發揮維持地力、提供多元效益及生態功能等因素。1997年推動之「水旱田利用調整計畫」即以高於「稻米生產及稻田轉作計畫」的補助額度提升稻田轉作誘因,包括一期轉作輪作之經濟作物者,每公頃提供約2萬元之補助額度,同時對其生產之經濟作物進行保證價格收購;至於轉作綠肥作物休養地力之稻田,每期每公頃補助金額度更高達4.5萬元。
      水旱田利用調整(及其後續)計畫至2010年間實施成果,稻米種植面積減少至約26萬公頃,較1997年約減少10萬公頃面積。但相較於於水稻種植減量成效顯著,由於我國2003年起加入世界貿易組織,便宜進口大宗穀物衝擊下,轉作大宗穀物等經濟作物之利潤降低,加上臺灣農業生產成本偏高,利不及費情形下,使大部分參與水旱田利用調整計畫的農戶,寧可選擇直接領取高額給付的轉作綠肥補助,而臺灣水稻種植多屬一年兩期,故一年間領取共9萬元轉作綠肥而不進行經濟生產的土地使用型態快速增加,亦是相關轉作計畫常被稱為「休耕補助」的主要原因。
      前述「稻米生產及稻田轉作(及其後續)計畫」或「水旱田利用調整(及其後續)計畫」相關政策執行期間,臺灣稻作栽培面積雖有計約40萬公頃的顯著減少,成效顯著,但也同時衍生一些不利臺灣農業發展的問題。包括由於轉作經濟作物在國際自由貿易趨勢下難與進口大宗穀物競爭,導致農民參加轉作相關經濟作物之意願不高,取而代之,多半稻田轉作之農民選擇種植綠肥作物領取每年9萬元補助金的方案。此使大量稻田閒置甚至荒廢,不但造成農地資源使用的不效率,還可能因為閒置農地取得價格相較於建地便宜,徒增農地違規興建住宅或做為工廠使用的誘因,更甚者還可能涉及盜採土石或填埋廢棄物等行為。另一方面,持有土地不進行經濟生產就享有每年9萬元的補助金,也導致許多持有農地的老農,不願釋出農地使用權,或墊高農地租金水準,反而造成有意願投入從農的青年或尋求擴大經營規模的農民,難以取得可耕地,延緩農業世代交替、犧牲土地資源可有效利用的機會。
  3. 稻田多元利用計畫(2011~2012):從減少面積到使用管理的政策思維轉變
      鑒於「稻米生產及稻田轉作(及其後續)計畫」或「水旱田利用調整(及其後續)計畫」對減少稻作生產面積已有相當成果,實際上,26萬公頃的生產規模也已與臺灣稻米消費市場需求相當,故自前述計畫執行結束後,我國相關稻田轉作政策,漸由「減少面積」的方針,轉為「維持管理、並鼓勵活化利用」,適度維持稻米產能,確保國內稻米市場供需均衡,並重視稻田休耕釋出土地的應用層面為主要考量。
      此外,鑒於先前推動稻田轉作相關政策所造成土地閒置以及墊高農地租金造成有意願從農者取得土地困難問題,自2011年起推動之「稻田多元利用計畫」在政策目標設定上,相較於過去二計畫主要透過補助措施誘導相關土地減少種植水稻之外,更多是在於思考參加者因不種植稻米所釋出土地的有效利用。
      「稻田多元利用計畫」相關執行方式除維持原有轉作輪作地方特產作物之補助金2.4萬元及保證價格收購,以及每期每公頃4.5萬元種植綠肥之休耕補助外。因應臺灣加入世界貿易組織,需削減干預市場競爭的境內支持措施,針對特定品項(如飼料玉米、大豆等)改以輔導契約耕作以及對地補貼方式辦理,給付額每期每公頃調整為3.5萬至4.5萬元;此外,為獎勵土地活用,另就2006~2007年間,一年內連續依「水旱田利用調整後續計畫」辦理兩期休耕之土地對象,土地出租進行特定作物生產者提供出租給付每期每公頃4萬元,而對於承租之農民亦有提供額外承租獎勵誘因。可知「稻田多元利用計畫」新增的獎勵補助方案中,無論特定作物對地補貼,或土地出租給付,額度都與原先僅種植綠肥休養地力的給付金額相近,換言之,參加稻田轉作的土地,轉作特定作物或出租供其他農民有效利用之誘因,提升至與休耕閒置所獲得補助金額相當的水準。
      惟在執行上,由於國內玉米、大豆等雜糧作物生產成本偏高,使栽培相關作物之利潤即便加上政策補助,仍難與進口穀物競爭,仍不易激起農民轉作栽培意願,況且,雖然增加了租金獎勵的補助方案,但認定條件僅以2006~2007年連續休耕之農田為限,符合條件的土地不多,對有意願從農的專業農民取得土地困難的問題,仍未能有效解決。易言之,多數參加「稻田多元利用計畫」的農民,仍偏向選擇種植綠肥作物領取一年兩期共計9萬元補助的方案,使臺灣在「稻田多元利用計畫」推動兩年間,每年仍有約20萬公頃的水稻田屬於連續休耕的狀態,農地閒置情形並未獲得明顯改善。
  4. 調整耕作制度活化農地計畫(2013~):融入整體政策規劃與多元目標
      2011~2012年的「稻田多元利用計畫」雖然執行成效有限,但在政策意涵上,卻樹立了「稻米減產釋出土地應妥善規劃利用」的主要政策方向,並在做法上納入出租獎勵的新思維,以消除過去補助金偏重於種植綠肥休耕,導致閒置誘因大於其他利用方案的盲點。因此,臺灣農政單位於2013年起,以「稻田多元利用計畫」的精神為基礎,結合政府產業結構調整、輔導出口外銷、確保糧食安全等相關政策措施,推出「調整耕作制度活化農地計畫」,希望透過有效利用休耕農地同時,兼顧政府其他農業施政目標。
      在做法上,首先針對過去導致大量土地連續休耕的補助制度進行調整,限縮參加政策的農地僅可申請一期作種植綠肥休耕,促使連續休耕地恢復至少一期作從事生產。而恢復生產的方法,除自行恢復種植外,延續「稻田多元利用計畫」做法,放寬出租農地獎勵的認定條件,使持有土地但無力耕作的老年農民,相較於只能領取一期作的休耕補助,透過出租農地獲得租賃獎勵與離農獎勵的選項更為有利,進而提升釋出土地使用權的意願,另一方面,有意願從事農業的專業農民,在此機制下承租農地的租金,也較以往合理。
      就成果而言,限縮轉作綠肥(休耕)補助一年僅得申請一期的作法,確實立即獲得成效,2013年底,臺灣休耕稻田減少近9萬公頃,約占原每年連續休耕面積的一半,並逐年下降。休耕地活化不但對恢復生產,減少土地閒置情形有所幫助,配合進口替代、出口潛力作物契約耕作輔導等作法,更益於提升臺灣糧食自給能力,以及活絡地方農業就業市場。另一方面,結合放寬休耕地租賃補助條件及離農獎勵制度,使高齡、無力耕作的農地持有人在無法連續領取休耕補助的背景下,傾向將所持土地租予有意願的年輕農民使用,使農地資源有效經營利用,也加速農業勞動力世代交替。2013年實施首年,連續休耕地出租面積就從6.4千公頃增加到9.8千公頃,面積增加超過一半,至2016年底,更已達1.5萬公頃以上,效果顯著。
  5. 綠色對地環境給付政策(2016~):打造結合產業輔導與土地活化的政策平臺
      前述說明已提及,我國稻米產業因過去透過包括價格支持等諸多補助措施,雖維持豐沛的產能與庫存,但同時也造成生產過剩、倉儲壓力增加,政府財政負擔吃緊與市場無效率等問題。是以在2016年,農委會重新檢視過去實施已久的稻米公糧保證價格收購制度,尋求提升政策效率之精進作法,初步挑選6主要產區鄉鎮於當年第2期作,符合繳交公糧資格者、2013-2015年第2期申報種稻有案或參加集團契作產區經營主體契作有案者為對象,試行推動稻作直接給付試辦方案,並為減少對(試辦區)農民之衝擊,採與保價收購制度雙軌並行之方式辦理,以逐步引導農民將生產之稻米透過市場機制銷售而非依賴政府收購,合理化產量,並創造農民自發性生產高品質稻米提升獲利之誘因。同時,此政策給付中,亦包括農業經營創造環境公益機能之意涵,以逐步調整我國農業補助制度朝自由貿易趨勢下之綠色措施(不干預市場之補助)轉化。
      就成果而言,2016年第2期稻作直接給付與公糧收購雙軌制施行下,試辦區內有近千公頃選擇領取直接給付,占試辦區原申報繳交公糧面積49%。鑒於初步試辦農民參與意願不低,2017年第1期稻作,擴充試辦理到20鄉鎮之規模,提升給付額度並引進優質稻米契作農民額外加碼等改進作法,更使申報稻作直接給付面積1萬公頃以上,占同期申報稻作(交公糧+稻作直接給付)面積63%。
      現階段稻作直接給付試辦方案雖已同時帶產業輔導轉型、環境公益等多元色彩,但相關內容及額度規劃仍有相當多改善空間,況且另一方面,我國現行農業補助措施及名目眾多且複雜,不但一般農民了解不易,亦可能產生因制度繁雜造成行政效率不良之問題。是以在未來調整耕作制度活化農地計畫期滿後,或能結合稻作直接給付試辦方案之精神與措施,打造一「綠色對地環境給付」之綜合性政策平臺,將輔導合理化生產、獎勵精緻高品質產品、休耕地活化、友善環境耕作等不同政策目標共同納入,建構為堆疊式給付模式,以建立更透明、易懂且有效率的新農業給付制度。

三、結語與展望

  臺灣稻田轉作政策,從最初單純以減少稻米生產面積為主要目標,逐漸轉型為追求釋出土地之有效利用,最終發展為結合土地、人力、產業發展等多種政策目標考量的完整配套。現階段仍在推動的「調整耕作制度活化農地計畫」雖經汲取相關過去政策的經驗,並基於各種衍生問題檢討修正,已較先前相關政策改良許多,但本質上還是建立在「解決稻米生產過剩」的問題基礎上思考解決對策。故在「調整耕作制度活化農地計畫」的下一步,未來水稻生產以及農地利用上,宜有更精進的作法,擺脫「解決特定問題」的思考框架,以全面性農業發展思維的規劃政策方案,包括結合資源面水、土、人等農業資源整備打造生產基礎;生產面透過穩定優質的生產鏈塑造國產農產品競爭優勢與產品質、量的穩定供應;需求面提升國人對國產農產品之信賴、消費偏好,以及拓展國外市場,以提供生產端拉力。最後,分配面藉由生產活絡及政府相關獎勵輔導措施提升農民所得等,結合各種農業政策目標、土地管理制度,採更宏觀的角度建立全國性農業土地使用及產銷秩序,方能從根本改善臺灣農業體質,提升整體農業競爭

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