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106年8月(第302期)

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簡介日本的環境保全型農業政策

文/企劃處 林文傑 

一、前言

  1991年FAO提出「農業可以永續發展」的概念後,日本當局於1992年明示「積極推展環境保全型農業的新政策」,並且在1999年新定並且開始實施日本俗稱為「新農業基本法」的「食料農業農村基本法」(註:日本所稱之「食料」的涵義及內容,相當於我國俗稱的「糧食」,為了突顯此基本法的特性,以下以「食料」稱之)時,明定農業的持續性發展,以及維持並且促進農業的自然環境機能,為今後日本農業的長期性施政方針。

  由於日本的此政策及其內容,頗具我國施政的參考價值,故將其內容要點概述如下,以供國內相關單位及人士卓參。

二、政策的目的及發展歷程

(一)推展「環境保全型農業」政策的主要目的

  日本推展環境保全型農業政策的主要目的有二:

  1. 希望日本的農業可以持續發展:由「食料農業農村基本法」第四條「鑑於農業具有供給食料與其他農產品的機能,以及提供多方面機能的重要性,所以為了確保農地、農業用水、其他的農業資源以及農業負責人員,希望能夠建構符合地域特性需求且具有效率的農業結構的同時,應辦理維持並且促進農業的自然循環機能(農業的生產活動,是以依賴自然界生物所存在的相關物質,且可以達到促進循環利用的機能而言,以下亦同)等相關事宜」,得知為了維持日本農業可以永續發展,有必要採取可以與自然環境妥適協調的各種政策措施,以符實情之所需;亦即,發展循環型的環境保全農業政策,是日本農業可以適存於世的充要條件。
  2. 維持並且增進自然循環機能:人類從事農業生產是維持人類生存不可或缺的重要手段;因此,如何維持並且確保農業擁有妥適的生產環境,是人類從事農業生產活動時必需遵守的自然法則,所以「食料農業農村基本法」第32條明示「國家為了維持並且增進農業的自然循環機能,確保農業及肥料的妥適使用;需要採取以促進家畜(註:由日本「農林水產省」的組織名稱得知,日本習慣將畜牧業視為狹義農業的下游產業,且在畜牧業方面以飼食豬、牛、等家畜為主流,在家禽方面則以養飼蛋雞與肉雞為原則;所以在習慣、法律、政策等方面的用語,常將「家畜」視為畜牧業的代名詞)所排泄的廢棄物能有效利用為基礎,努力辦理促進提升地力及其他相關事宜的必要政策措施。

(二)推展環保全型農業的發展歷程

  自1992年日本開始推展環境保全型農業政策起,至今(2017年)的主要發展歷程為:

  1. 自1992年明定「推展環境保全型農業為日本新政策」,並且將「環境保全型農業」,定位為「持續性的農業發展,是希望農業的生產能夠產生具有物質循環的機能,在對於土壤等相關事宜方面,能夠採取經由減少化學肥料、農藥等的使用量,並且隨時關注與生產相關事宜彼此間的調和,以期能達到減輕環境的負擔」。
  2. 1999年公布並且開始實施「食料農業農村基本法」,希望能將實施「環境保全型農業政策」,視為未來日本農業長期發展的施政方針,以期日本的農業能夠實現永續發展的願望。
  3. 2005年訂定「農業環境規範」建構Eco-Farmer(生態農夫)的認定制度,並且給予必要的支援,以期農業人員可以自行檢測從事農業生產時與環境間之互動關係,進而達到改善與環境彼此間之協調相關事宜。
  4. 2006年訂定並且實施「推展有機農業法」,希望對各地區辦理推展化學肥料、化學合成農藥等使用量減半相關事宜時給予必要的支援,以期除了能夠達到有效的施肥、健全的土壤管理、正確的病蟲害防除等相關事宜外,同時達到農業事業廢棄物妥適處理與利用,節約能源使用量等的政策目的。
  5. 2007年提出「提升農地、水、環境保全對策」,希望各地區辦理建構並且推展符合各地區需求的有機農業生產體制相關事宜時,能夠同時達到提升農地、水等資源的環境保全的政策目的,對於所需的人力與財力等相關事宜給予必要的支援。
  6. 2011年提出「環境保全型農業直接支援對策」,以期農業生產者能夠樂意配合實施減少使用50%以上的化學肥料、化學合成農藥等相關事宜」的環境保全等相關事宜,給予必要的支援。
  7. 2015年以實施「促進農業發揮具有多方面機能相關法律」為基礎,希望能夠採取經由環境保全型農業直接支付制度等政策措施,實現提升農業人員的生產技術,讓消費者充分瞭解環境保全型農業的重要性,建構有機農產品產銷體制等政策目的,以符實情之需。

三、主要的政策措施

  由於「環境保全型農業」所涉及的相關事宜相當廣泛,且隨時空的變化,致使其所關注的內涵及其重點也會產生變化;因此,日本當局為使「環境保全型農業政策」能夠順利推展,現階段除了積極辦理發展歷程所述各項政策外,尚有許多重要的政策措施及配套相關政策,其中受注目的要項為:

(一)日本型直接支付制度:日本當局認為農業所具有的國土保全、水資源涵養等自然生態的維護、景觀的形成與確保等多方面的機能,且其成果屬於日本全體國民所共享,但是此些成果是由居住在偏遠地區的農山漁村居民所共同努力的結晶;為使處於弱勢的農山漁村能夠永續適存,2013年日本當局認為有必要針對維持農山漁村相關事宜,積極辦理「日本型直接給付制度」,並且於2015年將此制度予以法制化;此制度的主要支付對象有二,其一是對於推展自然環境保全相關的農業生產活動,其二是對於屬於偏遠地區的農山漁村維持農業生產活動相關事宜;從而言之,日本辦理屬於公共事務相關的環境保全型農業時,可以由此制度取得法定的支援。

(二)家畜排泄法等相關法規:畜產業是辦理環境保全型農業政策時不容忽視的重要環節;尤其是家畜與家禽排泄物處理相關事宜,更是受到注目的重要課題。因此之故,農林水產省以家畜排泄物法為主軸,推展有機農業法、水質污染防治法、地力增進法、與環境互相調和的農業生產規範等相關法規與政策措施為配套措施,針對家畜與家禽排泄物的有效利用、防止產生並且降低惡臭與病蟲害、提升農業用地的地力、確保水質安全等相關事宜,進行妥適的規劃,以期能夠達到環境保全型農業政策的施政目的。

(三)與因應氣候變遷相關的配套措施:處於全球氣候異常呈現常態化的壓力下,如何確保環境保全型農業能夠朝向永續發展,是一項相當重要得挑戰;因此之故,農林水產省訂定「地球溫暖化對策綜合性戰略」、「氣候變遷因應計畫」(註:相關資料,請參閱行政院農業委員會企劃處網站)等政策措施,以符實情之需。

四、實施方法的要點

  農林水產省推行「環境保全型農業政策」,所實施的方法要點為:

(一)日本的會計年度為每年的4月1日至翌年的3月31日,所以從時間序列的觀點來看,農林水產省在每年12月底前會公布下一年度的整體性的施政大綱及其主要施政項目的要點,並且相關單位依「食料農業農村基本法」的規定,以編列農業白書、林業白書及漁業白書(註:日本所稱之「白書」,相當於我國農委會送交立法院的施政報告;以2017年農業白書為例,其內容超過10萬言,其所編列的大綱分成二大部分,其一是以敘述最近一年來農業及畜牧業為主的施政要點、成果及所遭遇到的難題為主軸,其二是未來一年的施政主要內容及所需的預算經費)的方式,送交國會審議;國會應於5月底前完成法定的審議程序,並且送回農林水產省執行農業白書所記載的業務(註:從時間序列的觀點來說,由於日本每年的4月1日是會計開始日,但在5月底前農林水產省才能取得國會審議通過的決議資料,在時間方面有誤差現象。因此之故,在考慮政策的推展具有延續性等方面的需求,農林水產省依慣例,採取預先借貸部分屬於必要支付的預算經費的方式因應,以符實情之需)。亦即,由上述的說明得知,「環境保全型農業」是農林水產省所施行的政策,在此政策所涉及的內容及相關事項頗多的情況下,除了於各種白書裡說明執行的規範外,也於相關的政策裡說明需要配合辦理的要項,以期此項政策能夠順利進行。

(二)日本「環境保全型農業政策」的推展,係以各層級地方政府以及各地方當地居民的需求為主導,農林水產省給予財力與人力的必要支援,且為了使此項政策能夠順利進行,採取收集各地方辦理環境保全型農業的案例並且詳加分析其得失後,以公開、透明的原則,將值得表揚的成功案例彙整成冊,經由各種大眾媒體宣導的方式,將其成果供做相關單位及人員卓參;對於屬於失敗的案例,則以檢討與分析失敗原因等方式,做為相關單位及人員日後擬訂環境保全型農業政策相關事宜時的參考資料,以期能降低此類相關政策重操失敗的覆轍。

(三)日本在推展環境保全型農業相關事宜時,因與全球性氣候變遷異常呈現常態化有密切的關連性,所以為使與其相關的政策措施能夠順利推展,常採取廣泛收集各國相關的國際性資料,並且以詳加分析、積極辦理國際性合作活動等方式,以期能使此些相關政策的推展能夠順利進行。

五、結語

  日本當局認為「環境保全型農業政策」,是農業政策的重要一環,且與非農業相關單位的環境相關政策,以及日本全體國民的日常生活有密切的關連性,所以在實施此項相關政策時,採取官方與民間分工合作的理念,以及隨時空變化的需求進行政策的調整等相關事宜,值得我國卓參。


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