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106年9月(第303期)

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簡介日本農林水產省因應氣候變遷的政策措施


文   企劃處 林文傑1
註 1:退休專員。

一、前言

  由 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change, 政府間氣候變化專門委員會,聯合國之下所設的跨政府組織)的報告資料得知,地球溫暖化呈現加速現象,以人為因素的溫室氣體排放增加為主要的原因。因此,日本為了實際上的需要,由總理府成立專案小組,統籌與協調各部會辦理氣候變遷相關事宜,同時由各部會訂定因應策略;其中之農林水產省以訂定「農林水產省地球溫暖化對策綜合戰略」(以下簡稱為「綜合戰略」),以及「農林水產省氣候變遷因應計畫」(以下簡稱為「因應計畫」)方式,積極辦理相關事宜,以符實情之需。因其內容頗具我國參考,故將其要點概述如下,供相關單位及人員卓參。

二、農林水產省地球溫暖化對策綜合戰略之概要

  由於氣候變遷相關事宜隨著時空而有所變化,所以農林水產省對於綜合戰略的內容亦有所調整;因此,為了敘述方便,本文以 2008 年 7 月修定的綜合戰略為主軸,說明其要點如下:

(一)地球環境問題的現況

  人類是地球生態中之部分,以經由利用生態中之糧食、木材及能源等資源,進行各種活動。但因大量的生產、大量消費與大量廢棄的經濟社會,以及今後世界人口仍然呈現增加趨勢的狀況下,隨著石化燃料等大量使用,致使產生溫室效應的二氧化碳等氣體為主的地球溫暖化問題漸趨惡化,進而形成地球環境遭受到嚴重的破壞,並且衍生出地球糧食供應失衡、貧困人口激增等危害世界和平的難題。亦即,如果站在地球環境問題的立場觀看,可以輕易發現的社會經濟發展與農林漁牧業的現況,呈現「二者互相矛盾」的現象,對於未來世界農林漁牧業的發展以及糧食供需蒙上一層深厚的陰影。

(二)防止地球溫暖化綜合戰略

  農林水產省在辦理因應氣候變遷相關事宜,除了希望能夠實現日本的農林漁牧業能夠永續發展的願景,同時也希望能夠達到「京都議定書」(註:「京都議定書」的主要內容,以補充「聯合國氣候變化綱要公約」的條文為主要,希望世界各國能夠「將大氣中的溫室氣體含量穩定在一個適當的水平,以保證生態系統的平順適應,食物可以安全生產和經濟能夠持續發展」的目標)中之日本所承諾的削減溫室氣體排放量;所以「綜合戰略」中, 有關防止地球溫暖化的對策要點為:

  1. 森林吸收碳源對策:
      在「京都議定書」中,日本承諾每年需要吸收 1,300 萬公噸的碳排放量(換算成二氧化碳為 4,767 萬公噸),所以日本於 2008 年新定「促進實施森林間伐等相關的特別措施」,希望能夠經由推展利用日本國產木材、積極培育林業人才、建構日本全民參與的各種綜合性政策等方式,以期能夠達到政策目標及確保森林所具有的多樣化機能。
  2. 再生能源的循環利用:
      日本擁有許多尚未充分利用的太陽能、風力、生質能源等新能源,由於此些新能源具有不會增加二氧化碳等溫室氣體排放量的優點,所以訂定「日本再生能源綜合戰略」、「日本大幅度擴大生產再生能源策略」等政策,以期能實現再生能源循環利用的政策目的。
  3. 食品產業等配合辦理的環境自主行動計畫:
      1997 年日本類似我國全國工商聯合會的「日本經濟團體連合會」,以「推展並且強化產業界自主行動計畫」為實施方針,希望各相關產業能夠以自主行動的方式,辦理推展削減溫室氣體活動相關事宜 ; 其中在食品產業方面,針對食品相關產業特有的能源使用與排放結構及其相關問題,予以深入調查與分析,並且實施「溫室氣體排放量的計算、報告、公布制度」,以符實情之需。
  4. 農牧業削減溫室氣體對策:
      日本的農牧業及其相關產業在辦理削減溫室氣體效應所採取的對策措施頗多,其中之主要者為:(1)將容易產生 CO2 的石油類園藝設施,更新為不會產生溫室效應氣體的太陽能類園藝設施。(2) 由各地方政府針對各地方各種農作物訂定施肥時的「農業環境規範」,並予以積極推展,以期能達到促進環境保全的政策目的。(3) 以「園藝使用後塑膠類產品妥適管理相關的基本方針」等規範為基礎,強化農業生產資材廢棄物的管理,達到降低溫室氣體排放量的政策目的。(4) 積極辦理削減畜產相關的氣體排放量相關事宜。
  5. 漁業相關的削減溫室氣體排放量對策,以「水產基本計畫」為施政的主軸,積極辦理例如研究改良式的集魚燈等漁撈器具,或改採太陽能為養殖漁業的電源等相關事宜,以期能達到提高生產放率降低生產成本,降低溫室氣體排放量等的政策目的。
  6. 推展「地產地消政策」,間接達到削減溫室氣體排放量對策:
      由於長期以來日本的人口集中在東京等大都會區,以致於糧食供需呈現依賴遠距離運輸農產品產銷流程偏高,致使其價格呈現上揚趨勢等難題,所以有必要積極推展地方生產的農 產品在地方消費等地產地消政策,達到減少運輸成本與損耗,並且間接達到削減溫室氣體排放量等政策目的。
  7. 積極辦理防止地球溫暖化相關的新科技研發:
      為了實現防止地球溫暖化的政策願景,宜積極辦理深入研究並且分析農林漁牧相關的生態與儲留碳彼此間互動的關係、農林漁牧業產銷與溫室氣體排放量相關的調查及其削減相關事宜,並且擬訂究發展的策略,以符實情之所需。

(三)適應地球溫暖化對策

  就日本的農業立場而言,在積極辦理削減溫室氣體排放量等相關事宜的同時,也需要針對氣候變遷對於農林漁牧業所產生的影響,採取必要的因應措施,以期日本的農業能夠永續發展 ; 亦即,現階段因應地球溫暖化的主要對策為:

  1. 農牧業方面:
      由於氣候平均溫度上升是氣候變遷所常見的現象,對於各種農作物的生產以及畜牧的飼養容易產生高溫障礙,進而為日本糧食供需帶來不安的嚴峻課題,所以農林水產省針對產品的項目別進行產地的實況調查,並且公布調查結果及「項目別因應對策報告及工程表」,供做施政參考資料。
  2. 森林與林業方面:
      氣候變遷對於山區的植生變化,森林裡的動植物生態等亦產生重大的影響 ; 所以農林水產省採取廣泛收集各種氣候變遷及其影響相關資料,並詳加研究與分析後,將其結果作為訂定政策的參考資料。
  3. 漁業方面:
      地球溫暖化對於水中生物的分布與漁期的變化、養殖魚種的適地化、水中植物種類與數量等均產生明顯的變化 ; 且因氣候溫暖化所帶動的海平面上升現象,迫使漁港及漁村遭受到海水侵蝕或倒灌等難題。因此,農林水產省為了減輕上述各種災害的受害程度,以調查的結果為重要參考依據,積極研究並且分析未來的發展趨勢,進而建構漁業產銷的新架構,以符實情之需。

(四)國際合作
  地球溫暖化及其所衍生的相關問題是全球性的課題,屬於地球成員的日本無法置身度外,所以就日本農業的立場而信,採取以「農林水產省地球溫暖化對策綜合性戰略」為基礎,積極辦理利用沼氣等再生能源、強化森林及林業吸收溫室氣體等政策措施,頗獲國際肯定的同時,對於目前缺乏經費、人才或經驗的國家採取各種國際合作的方式,積極辦理與防止地球溫暖化相關的國際合作事宜,實現善盡國際責任等助人且自助的政策目的。

三、農林水產省氣候變遷因應計畫

  由於日本的國土從北到南的地形呈現狹長的樣貌,擁有北方的亞寒帶到南方的亞熱帶等氣候區,且各地方每年從事各種多樣化的農林漁牧業的經濟活動,所以訂定「農林水產省氣候變遷因應計畫」,積極辦理影響的預測、技術的開發等相關事宜,並且訂定各種政策措施。此外針對因應氣候變遷實際上發展的需要,預定以每隔 10 年修定一次「農林水產省氣候變遷因應計畫」的方式辦理相關事宜,以符實情之需。因此,為了便於敘述,以下以 2015 年所公布的資料為主軸,概述相關要點如下:

(一)日本有關氣候變遷的概要

  1. 氣溫:
      由相關的預測資料得知,21 世紀末日本全國的年平均溫度,將比 20 世紀末的溫度升高 1.1℃~ 1.4℃。此外從地區別的觀點來看,在年平均溫度以及最高氣溫年平均值的變化方面,以北海道等北日本地區溫度的上升幅度較大,而沖繩等南方地區溫度上升的幅度較小。
  2. 降雨:
      日本各地方年平均降雨量的變化預測,可能因受到颱風等暫時性變化因素影響,而呈現增加或減少並存的現象;但出現豪大雨的機會可能呈現增加的趨勢。此外 21世紀沒有下雨的平均日數,預估將比 20 世紀末呈現增加的現象。
  3. 降雪與積雪:
      21 世紀末日本的年最深積雪量與降雪量,均較 20 世紀末呈現減少的傾向,尤其是東日本靠近日本海地區可能出現大幅度減少現象,進而產生因積雪量減少所形成的缺水危機的機會增加。
  4. 海面的水溫:
      由於日本附近海面水位呈現長期性的上升趨勢,所以預估 21 世紀末的日本附近海水溫,將比 20 世紀末的海面水溫上升 0.6℃~ 3.1℃,且日本南方海域水溫的上升幅度可能比日本海等北方海域的水溫增加。
  5. 海面水位:
      由相關的資料顯示,21 世紀末全球海域水面的水位變化因地區的不同將出現強烈的差異性,且可能有許多地區的海域水面的水位上升量將比世界平均高。就日本而言,21 世紀末日本沿岸的海域水面的水位上升幅度,因地區的差異,預估將比世界平均值高或低 10%的現象。
  6. 颱風:
      21 世紀末的強烈颱風發生次數、颱風的最大強度、最大強度時的最大降雨量等的現象,預估將比 20 世紀末的實況出現增加的趨勢 ; 其中值得關注的是,21 世紀末日本的南方海面出現超級颱風的機會,將比 20 世紀末的實況為多。

(二)項目別的因應對策

  農業是很容易受到氣候變化影響的產業 ; 因此,宜以項目別的方式,針對與其相關的現況及未來的可能影響進行了解,並且研擬相關的配套措施,以符實情之需 ; 亦即與項目別相關的因應對策要點為:

  1. 水稻:
      日本全國的水稻生產將受到高溫為主要影響因素,確定會產生品質下降的現象,尤其是 21 世紀末的日本年均溫比 20 世紀末高出 3℃ 而言,除了北日本以外的地區稻米單位面積收獲量將出現顯著減產現象。因此之故,應努力進行肥料管理、水管理等基本技術相關事宜同時,也應該積極辦理耐高溫品種的開發推廣等相關事宜,以符實情之需。
  2. 果樹:
      由於果樹是多年生的長期性作物,如果與一年生的農作物進行比較,可以看出果樹對於氣候變遷的適應能力呈現薄弱現象,尤其處於果樹具有隔年結果、生理落果等習性的助長下,很容易顯示出果樹易受氣候變遷的影響。因此,宜針對溫州柑桔等柑桔類、蘋果、葡萄等項目別 的水果生長特性及容易受到氣候變化影響之需要,積極辦理產地移轉、品種改良、產銷調整等相關事宜,以符實情之需,同時,也應該積極辦理引進芒果、荔枝等目前在日本屬於高價位的亞熱帶或熱帶水果,以期能使果樹相關的配套措施,能夠順利推展。
  3. 土地利用型農作物:
      小麥等麥類、大豆、紅豆、茶及甜菜等土地利用型農作物,在容易出現高溫、溫度偏高、乾旱等氣候變遷的影響下,容易出現出穗早期化、或果粒呈現小粒化、或病蟲害增加等現象 ;所以在因應對策方面,宜針對各項農作物生產時所遭遇到的難題,採取妥適的因應措施外,也應該積極辦理病害防除、新品種的開發與推廣、生產場所的土壤改良等農場管理相關事宜,以符實情之需。
  4. 園藝作物:
      就園藝作物的類別而言,由於受到氣候溫暖化的影響:(1) 對於露天栽培的高麗菜、蕃茄、蘿蔔等蔬菜,容易產生生育障礙。(2) 設施栽培的果菜類容易出現著果率不良、著色不良等現象。(3) 花卉如果遇到高溫天氣容易出現開花期提早或延後、畸形花增加、花軟弱化等問題 ; 因此,宜積極辦理開發妥適的育種素材,並且努力推展該項的同時,亦應加強病蟲害防除,研發並且推廣防止高溫為害有關設施等相關事宜,以符實情之需。
  5. 森林及林業:
      由相關資料得知,近 30 年來日本在短暫時間內出現每小時降雨量超過 50mm 的暴雨現象呈現增加趨勢,進而產生山崩、土石流等嚴重災情頻傳的問題,對於日本國土的保安、水資源的涵養、生物多樣性的維持、山區居民生活的安全等方面帶來嚴峻的挑戰。因此,宜以農林水產省每年所公布的「林業白書」中 之各項重要政策措施為主軸,積極辦理妥適的森林整建規範、整建並且強化海岸防災林的基礎建設、訂定符合各地區適種的人造林計畫、努力維持原始森林樣貌、廣泛收集與分析氣候變化對於日本的森林與林業影響相關事宜,進而研擬妥適的因應措施,以期日本的林業能夠永續發展。
  6. 漁業:
      日本擁有許多的島嶼、海域、海岸及內陸水域,在氣候變遷朝向溫暖化方向發展的情況下,與漁業相關所遭遇到的難題及現今所採取的主要配套措施為:(1) 在海面漁業方面,因海水溫度的變化,致使各地區的海洋生物的種類與數量的分布亦隨之變化,其中屬於北方系列的魚貝類呈現減少,而屬於南方系列的魚貝類則呈現增加的現象最受注目 ; 因此,宜廣泛收集各種相關資訊、氣候條件、海洋環境條件、魚貝類變化動向等相關資料,並予以研析,同時,也應該配合國際性的管理規範,以期日本的海面漁業能夠永續發展。(2) 日本內陸水面的漁業與養殖方面,因受到氣候溫度升高而使湖泊的湖水循環出現弱質化現象,河川常因降水量大幅度變化,容易產生乾旱或洪水為害等問題,影響水質與河川環境頗鉅,進而使此些水域的漁獲量呈現減少趨勢。此外在內陸水面的養殖業將因水溫升高、水質變差等因素影響,出現養殖魚貝暴斃事件呈現顯著增加現象。因此,為使日本的內陸水面的漁業與養殖業所受到的負面影響降至最低,宜積極開發一系列具可耐高水溫特性的魚種、改良放流技術與給餌技術、加強魚病相關的研究並且建構與其相關的防疫體制,以符實情之需。(3) 漁港與漁村方面,因受到氣候變化以致於產生海水水位上升,颱風增加等因素影響,而使海岸線容易受到侵蝕、高大波浪增加等難題,為使漁港維持正常運作、漁村生計活性化等帶來嚴峻的考驗;因此,宜以每年的「漁業白書」為施政主軸,積極辦理強化防波堤與漁港各項設施、整建海岸保全等相關事宜,以符實情之需。
  7. 畜牧業:
      由相關的資料得知,家畜與家禽如果受到氣候高溫的影響,容易產生乳牛的泌乳量減少與品質下降;肉用牛、豬、肉雞等則呈現食慾不振,進而產生飼料換肉率減少,蛋雞則出現蛋量減少及蛋的品質下降等問題。飼料作物將因氣候溫暖化等因素影響,產生適種地區轉移以及病蟲害增加等難題。因此,宜採取改善畜舍之施、減少密集飼養、改良飼料配方、改良飼料作物品種、建構因應氣候變遷的產銷體制等政策,以符實情之需。
  8. 其他:
      其他與氣候變遷相關事項及需要配合措施的項目頗多,其中最受注目的是:(1) 中暑症:由於受到氣溫愈來愈高(尤其夏天)的影響,以致戶外工作為主要活動場所的農林漁牧業工作人員很容易產生中暑等意外事故,所以日本中央各相關部會於每年的 7 月成立「中暑症相關連絡會議」(註:此處所稱之連絡會議,相當於我國行政院跨部會專案小組),同時由官方與民間合作共同辦理「預防中暑症發生的宣傳計畫」,以期相關的意外事故能夠降至最低。(2) 建構日本因應氣候變遷所需的糧食供需體制:由於受到氣候變遷等因素影響,致使世界各地常發生乾旱、洪水等天災,進而使世界糧食供需容易產生混亂現象;因此,日本有必要積極收集與分析世界氣候變化及糧食供需預測,以及對於日本糧食供需的影響等相關事宜,並且建構日本因應氣候變所需的糧食供需體制,以期能夠因應不時之需。

四、結語

  由於地球氣候異常現象呈現常態化的趨勢,所以日本政府認為有必要採取隨時積極收集各種與氣候變遷,以及分析對於糧食供需的影響等相關資料的行動,並且隨時檢討及修訂日本所訂定的因應氣候變遷的糧食供需策略,以期日本能夠達到糧食安定供給以及社會安定等政策目的。從而言之,日本所採取的因應氣候變遷戰略的見解與行動,值得我國借鏡。

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