文圖  林穎禎^１、劉育姍^２

一、前言

　　歐盟委員會（Europäische Kommission） 於 2016 年 11 月對德國提出訴訟，主因為德國境內包括波羅地海沿岸的地下水和地表水受到硝酸鹽污染的情況日益嚴重，而德國在過去幾年間並未嚴格執行《硝酸鹽指令》³（Nitratrichtlinie），特別是在肥料的使用上未達到硝酸鹽指令中的規範。歐盟委員會的訴訟提交資料中指出，德國農業所施用的肥 料量遠大於作物需求，例如德國在農業操作規範中認定糞肥施用的間隔期為 3 個月，然歐盟委員會認為應該要間隔 5～7 個月 ⁴。

 　　根據歐盟《 硝酸鹽指令》 第 10 條第 1 項的規定，成員國每 4 年需向歐盟提交該國之硝酸鹽報告（Nitratbericht）⁵。德國在其 2012 年～2014 年的硝酸鹽報告中，與 2008 年～2011 年間相比，對農業有害物質的測量數據並未好轉，此一結果顯示德國過去幾年對相關規定的執行並未帶來應有的效果 ⁶。該報告亦指出，德國農業施用肥料對土質和水質之負面影響主要來自含氮肥料的過度使用，有28%的監測站的測量結果顯示地下水有硝酸鹽超標的情形，更高達 65%的監測站測出地表水不合格；而歐盟專家認為，大量密集化的畜牧業飼養模式才是造成土質與水質污染的主因。為回應歐盟委員會控訴，德國聯邦環境部（Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BMU）已於 2016 年開始緊縮農業肥料使用的規定，因為除了對環境的傷害，地下水含硝酸鹽的比例過高，可能在生產飲用水時需要稀釋地下水，進而造成飲用水的成本上升 ⁷。

　　除《硝酸鹽指令》外，在歐盟於 2015 年底推出的「循環經濟方案」（EU-Kreislaufwirtschaftspaket） 中， 高度強調營養物質循環利用的概念，同時對整體環境之營養循環推出不同的行動計畫，其中包括修訂肥料管理的相關規定、將磷礦列入關鍵原料項目等，其在於為可再次利用之原料（Sekundärrohstoffe），特別是回收的營養物質創造一個真正的單一市場，從而將廢棄物管理問題轉化為商業機會。本文將就德國新修訂之《肥料施用條例》（Düngeverordnung）8 及其利用再生原料製成肥料之管理進行說明。

二、新的施肥規定

　　德國修訂新的《肥料施用條例》在 2017 年 6 月 2 日起開始施行，其修訂施肥規定的目標在於避免肥料及植物營養劑的過度使用，並降低氮及磷酸鹽的污染。經過多年爭論後產生的新規定，加強了監管的強度並擴大罰則，日後執行時的緊繃是可以預見的。幾項重要的修訂如下：

（一）在德國，肥料的施用必須先提出需求調查已是行之有年的作法，但未來所有的施肥計畫都必須採書面紀錄，以供日後追蹤，且每一個項目都有對應的罰則，亦即任何在需求之外的其他肥料施用都將被課以罰款。此外，過去農場「營養平衡表」（Düngebilanz）的氮、磷酸鹽超標均被輕忽未處理，日後勢必落實規定。且因為容許值變得嚴苛，先前未被視為違規的狀態，在嚴格執行下，將來可能會遭受懲罰。

（二）針對含氮量的管理：

1. 在耕地上覆蓋的堆肥，第 1 年施用的總氮含量至少為 5%（綠色廢棄物堆肥為 3%），此後下一年度為 4%，第 3 年則為 3%。
2. 氮的上限：在嚴重污染土地上施用氮肥的上限從每公頃 170 公斤調降到 120 公斤，其包含農作肥料的有機質肥料。礦物性的氮肥並不受此上限的拘束，得以視實際需求施用。但一般農場的使用有機質肥料的氮成分上限仍舊維持在每公頃 170 公斤。
3. 在長年牧草地施用沼渣時，允許單年度最高每公頃 170 公斤的動物性來源肥料。而其它的含氮堆肥，在 3 年間最高可施用 510 公斤（以 3 年作為施用的時間單位平均分攤）。
4. 如果確認某地灌溉水中的氮含量有上升趨勢（亦即檢測量超過 50 毫克／公升，或較上次檢測 提高 37.5 毫克／公升），此區域必須採取降低氮含量的額外措施。
5. 主管機關基於營養平衡的理由，對含較少植物性氮成分的肥料要求附加費用。在新修的《肥料施用條例》第 8 條第 5 項即對堆肥有附加費用的特別的要求，而此一規範適用於所有的肥料種類，亦包括有機質肥料。

（三）磷酸肥料（包含堆肥、發酵殘餘物、污泥）的使用：在需高度照料的土地上（以 CAL 方法檢測 9，磷含量大於 20 毫克 P2O5/100 公克的土地）僅能施用收割後的農作廢棄物當肥料。

（四）施肥期間的規定：

1. 閉鎖期間：肥料中含有氮成分（氮含量高於 1.5%） 即有遵守閉鎖期規定的必要；耕地的閉鎖期以前次主要收穫期（如收割穀類）結束至翌年 1 月 31 日，牧草地則由 11 月 1 日～翌年1月 31 日。
2. 堆肥在日後也有閉鎖期的適用。堆肥、固態糞肥（不含雞糞）的施用閉鎖期間是 12 月 15 日～翌年 1 月 15 日，但總氮含量不高於 1.5％時則視為基肥，不適用閉鎖期規定。
3. 秋季施肥：在特定條件下（例如間作栽種），每年 10 月 1 日以前每一公頃土地可以施用 30公斤的銨態氮肥或總含氮量 60 公斤的肥料，此為閉鎖期的例外規定。
4. 工作期限：其肥料的施用必須從開始施用到結束在 4  個小時內完成，此規定包含雞糞及沼液的施用，但固態糞肥（來自蹄類動物）及堆肥不在 4 小時限制之內。

（五）肥分損失：新的《肥料施用條例》認定來自於沼氣廠的發酵後產物（如沼渣）有肥分損失的情況，在視為肥分損失時，允許採用其他有機或有機礦物肥料混合的方式處理，其混合後產品的氮含量最高不得超過 10%。

（六）與灌溉水源的距離：施用含氮及磷酸的肥料與則必須與灌溉水源口以及灌溉水源旁大於 10 度角的陡升坡保持相當距離。在灌溉水源旁必須至少留下 1～ 4公尺的隔離帶，在斜坡上則需至少5公尺。而某些特別狀況下則必須保持 5～20 公尺，例如未開墾的耕地（此規定也適用於堆肥）。

圖 1. 德國廢棄物收集情形。（資料來源：德國聯邦環境部）PDF

圖 2. 1990～2013年間生物廢棄物處理廠所接受的廢棄物量。（資料來源：Einführung in die Kreislaufwirtschaft, p.82） PDF

_{註 1：臺德社會經濟協會研究員。
註 2：財團法人農業科技研究院農業政策研究中心研究員。
註 3：Richtlinie  91/676/EWG
註 4：https://www.euractiv.com/section/agriculture-food/news/eu-takes-germany-to-court-over-high-nitrate-levels/    最後檢索日期    2017.08.21
註 5：http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/    Binnengewaesser/nitratbericht_2016_bf.pdf   最後檢索日期   2017.08.21 
註 6：許玉雪，行政院農業委員會 103 年度科技計畫研究報告「德國畜牧廢棄物再利用之研究」。
註 7：http://www.oushinet.com/europe/germany/20170109/251789.html；根據德國 Die Zeit 雜誌報導，
          飲用水可能因此上漲 45%，http:// www.zeit.de/wissen/umwelt/2017-06/umweltbundesamt-trinkwasser-nitrat-belastung-preiserhoehung  最後檢索日期  2017.08.21
註 8：全名為《以良好農業規範為基礎之肥料、土地改良劑、作物基質及植物生長調節劑利用條例》（Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen）
註 9：Calcium-Acetate-Lactate method
註 10：全名為《生物廢棄物在農、林、園藝土地上之利用條例》（Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich  und  gärtnerisch  genutzten Böden）。
註  11：在某些地區，生物桶的家庭廢棄物不包括廚餘，並僅限於植物性物廢棄物。}