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社區林業實務推展與研究方向


林業試驗所所長‧黃裕星

前言

人類的進化與森林之間有著密不可分的互動與連結,人類的食、衣、住、行、育、樂無一不與森林所提供的資源息息相關。遠古人類從漁獵進化到農耕、畜牧之後,需求更多的耕地與牧場,遂大量砍除森林;為了防止野獸侵入農家、牧場,更視鄰近森林為野獸庇護地而加以澈底銷燬。惟因人類族群並未巨幅擴張,尚能與森林維持一定程度之平衡發展,誠如孟子所言:「不違農時,榖不可勝食也;數罟不入洿池,魚鱉不可勝食也;斧斤以時入山林,材木不可勝用也」。

直到工業革命之始,人類與森林的平衡互動轉變為人類對森林資源的剝削,由於工具、機械的進步,林木砍伐速度及木材需求量急遽增加,森林毀壞無數,進而導致洪水、乾旱等自然反撲的警訊,尤以歐洲各國為甚。此情況促使人們反思森林破壞所必須付出的代價,此後人與森林的互動關係逐漸受到重視與討論。誠如 1968 年印度學者 Westoby 於第九屆英聯邦林業大會上所言:「林業不僅是一個關於樹木的問題,而是一個關於人的問題」 ( 林務局, 2002) ,顯然森林資源的供給與人類需求的關係,需要轉型成一個新的共存共榮階段。聯合國糧農組織 (FAO) 於 1970 年代末期,陸續提出森林與社區發展方案,讓當地居民能夠參與林業經營,兼顧社區發展與環境保護的宗旨,藉以加強協調森林與人類依存關係的永續性,此即為現今的社區林業之濫觴,意指森林經理人在執行該自然資源管理時,需以社區為概念進行林業經營,強調社區居民參與地方森林資源經營,與政府主管單位共同分擔經營決策之權利與責任。

若依據 FAO 對社區林業定義:「社區林業是用來描述社區參與森林資源管理和利用的語彙,所涉及的範圍包括公共林業、農場林業和森林共同管理」 (Glasmeier and Farrigan 2005) ,推動工作重點則包括居民參與過程、衝突管理、鄉村學習網路、分權,以及社區林業企業行銷分析與發展 (FAO 2002) 。此外,社區林業會隨不同開發程度、觀念、經營目標和居民參與程度等狀況而有不同的定義及做法;簡言之,社區林業主要是由下而上的居民參與,進而達到資源永續發展與經營之目的。

台灣社區林業計畫的推動歷程

政府推行社區發展政策已有數十年,顯示政府對社區議題長年的重視。然而在一般社區總體營造計畫中,以環境生態面向為主的營造計畫稀少,於是林務局順應社區發展趨勢,於 2002 年推動「社區林業 - 居民參與保育共生計畫」,鼓吹「林業走出去,民眾走進來」的社區林業理念,旨在鼓勵居民參與、凝聚共識,並與社區民眾及民間組織形成伙伴關係,協力推動生物多樣性保育、永續森林生態旅遊及相關林業建設,藉以落實森林生態系永續經營。計畫開辦之後,受到各地山村社區積極參與的正面回饋下,於 2004 年更名為「社區林業計畫 (Community Forestry Program) 」,其內容分成資源調查、林政、水土保育、造林綠美化、育樂等五大篇;接著於 2005 年配合行政院各部會共同推動「台灣健康社區六星計畫」,為凸顯社區林業計畫中環保生態面向裡有關自然生態保育之特色,鼓勵社區居民參與生物多樣性保育和營造生態社區等工作,以及和林業機關共同分擔森林經營的權利和責任,當年 10 月將社區林業計畫原有的五大篇章整併為自然資源調查篇、森林保護篇、森林育樂篇等三大面向 ( 林務局, 2007) 。

社區林業計畫的特色在於採取循序漸進的方式,在居民參與的操作前提下,由生態文化重建與傳承出發,以凝聚居民共識及培養社區自主能力為初步目標,與社區部落共同學習、調適和成長,讓居民重新認識、關心自己的鄉土以及周邊的森林生態資源,進而對土地產生感情、採取合理的社區林業發展行動。依照計畫構想,只要所有林業社區都能自發、自主地永續經營,最終必能實現國家森林永續發展願景。

透過社區林業計畫三階段設計,從第一階段「理念宣導及人才培育」,循序執行第二階段 「林業示範社區營造」,最終達成 第三階段「森林共同經營管理」的理想政策目標。社區林業計畫第一階段迄 97 年 10 月計有 1,142 個計畫 (645 個社區組織 ) 通過審查並執行;第二階段目前共有 9 個社區或 NPO 參與;第三階段目前仍沒有社區進入,主要是受到現行法規的限制,無法進行國有森林協同管理或託管的工作。

社區林業研究與發展方向

台灣的林業經營在 1980 年代末期經歷一場重大變革,包括林務局改制、天然林禁伐,以及森林生態系經營觀念的引入及推動。森林生態系經營即在森林永續經營的前提下,重視生態、經濟與社會面向的平衡,強調擴大經營規模至地景層級、全方位考量生物多樣性、鼓勵民眾參與等概念,被視為森林經營之典範轉移的時代。當時,學界與研究單位也提出一系列森林生態系經營之社會人文及社區參與方面的研究調查;例如,本所於 1997 年研提「六龜試驗林森林經營發展對地區社經環境影響之研究計畫」、 2001 年研提「六龜試驗林社會人文影響評估計畫」,林務局於 1998 年委託鄭欽龍教授進行「森林生態系經營先驅計畫 — 當地社區社會經濟狀況及居民意向調查」等,均對社區投入國家森林經營管理計畫提供初步的調查資料。另一方面,地理及野生動物學界對保護區及野生動物保育的關切,提出原住民狩獵與資源保育雙嬴的主張,辦理一系列「再造山林守護神」論壇。在實務方面, 1989 年嘉義山美村達娜依谷首先開展封溪護魚之舉,隨後 1993 年高雄縣楠梓仙溪及 1994 年新武呂溪護魚等成功案例,均為台灣社區林業研究與實務提供絕佳的實證素材。

從 2002 年林務局開始推動社區林業以來,經過 8 年的努力,參與的社區及研究報告質、量均大幅增加,依目前累計資料,參加之計畫數量超過 1,100 件,引發社區居民、社造團體、非營利組織及大量研究者的投入與關注。譬如林務局持續委辦的研究計畫包括王鴻濬 (2005~2008) 從公私協力的角度探討社區林業各階段設計及評估的模式;羅凱安 (2006~2007) 設計社區林業成效評估的指標以評量社區的各項能力;陳美惠 (2007) 則由社區林業提出之計畫書內容分析了解社區林業計畫的主要內容;其他尚有盧道杰、廖學誠等均提出精闢的分析並投入持續的調查工作。此外, 2004 至 2009 年間因社區林業的推動產出 34 篇碩士論文 ( 廖學誠, 2009) 。這些研究大多從現行林務局社區林業計畫的架構去思考調適策略,社區林業的推動頗為符合調適性經營 (Adaptive management) ──做中學、學中做──之精神。

相較之下,林業試驗所對社區林業的研究,則為另一種取徑。包括從山村狩獵及傳統領域的影響 ( 游漢明 ) 、傳統生態知識及民族植物的應用 ( 王相華 ) 、社區居民對傳統生態知識的掌握 ( 王培蓉與王相華 ) 、傳統生態知識與現代科學的跨領域結合 ( 趙榮台 ) 、育林技術對原住民產業的貢獻 ( 張乃航 ) 、社區賞螢活動的組織培力 ( 吳俊贀 ) 等,這些研究雖主題各不相同,但有一共同的特質,即從傳統中社區既有資源、知識與行為做出發點,思考後續如何與林業經營相結合,創造共同的利益。某些主題雖然未必是學界首創,但可窺見林業試驗所在專業與議題結合的能力,可以跳脫出從制度、組織及成效評估等政策研究的思維,為社區林業的內涵提供更多元的方向。從林務局的調查顯示:第一階段社區林業計畫大多為教育訓練性質,多半仍以辦理研習或講演的方式進行共識凝聚與培力。倘若不同領域的林業研究,均能將已成熟的林業技術提供社區參與的可能途徑,相信在多樣化的實務操作型態下,對社區林業政策的落實將有更大的助益。

台灣社區林業的展望

社區林業計畫推動以來,殆能吻合生態系經營的施政主軸及發展方向:保育生物多樣性、發展多目標利用、生物資源永續經營,並主動建構林務局與在地社群對話的平台,可視之為新林業經營典範轉移的標竿。在計畫內涵上,國際間之社區林業已有結合碳交易、稀有動植物保育、水資源涵養、生物多樣性保育以及財產權法令的變革等方面成功的事例。從國內既有的社區林業計畫內容分析,目前已參與的社區對計畫內容稍顯貧乏,未來可結合林業試驗研究的成果,進行多元化的嘗試與推廣。

除此之外,台灣社區林業計畫仍有一些問題值得提出討論與反省,整合多位學者的研究結果可知:現行設計第一階段與林業工作的關連較少 ( 盧道杰, 2007) ;目前社區林業政策的執行重點為求爭取社區居民能認同政府、給予經費支持與補助,尚未合乎林務局業務委外經營的目標 ( 王鴻濬、康文尚, 2006 ;羅紹麟、羅凱安, 2008) ,這些問題亦須於政策實施過程進行調整,以發揮政策效益。然而,台灣社區林業的發展仍屬起步階段,尚有許多政策目標與評估指標有待建構,並且必需適時的進行調適與修正,才能合乎社區林業的意旨,同時達到社區活化、鄉村培力之附加效益。

結語

農委會水土保持局自 2008 年二次政黨輪替後,即積極推動農村再生計畫;行政院更在 98 年 4 月 17 日正式核定農委會所提「農村再生中程計畫」,預計 98 至 101 年, 4 年之間將投入 427.83 億元,辦理農村再生規劃、農村社區建設、農村再生人力培育、農村生活環境改善等相關工作。而依據農村再生條例楬櫫之精神與政策指出,農村再生係因應整體農村發展之需要,以現有農村社區為中心,強化由下而上的共同參與制度,建立農村整體再生、活化,並強調農村產業、自然生態與生活環境之共同規劃及建設,注重農村文化之保存與維護,及農村景觀之綠美化。

由以上農村再生計畫之政策宣示,很明顯的感受到「社區林業」的精神已經深植於「農村再生」之內涵中。同樣是由下而上的社區參與模式,同樣是重視自然生態與環境的維護改善,也同樣強調在地文化之保存與活化。目前無論社區林業計畫或是農村再生計畫,均尚無法源依據,但也並非完全無法執行,端視主政者是否在政策上支持、執行者能否在技術上突破。深盼林業人員秉持專業,發揮在地關懷的精神,真正為台灣森林與山村之永續發展做出貢獻,厚植國力於基層社區,為萬代子孫奠定與山林資源共存共榮之根基。

( 原刊載:林業研究專訊第 90 期 98 年 8 月 )


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