國立台灣大學森林環境暨資源學系助理教授  盧道杰

社區林業的目的與啟動

我國社區林業的啟動，主要是追隨近廿、卅年來國際林業經營管理參與式取徑的發展，早在 1990 年代，學界與部分林業決策官員即有發展有參與取向的森林管理的想法。當時的重點多聚焦於如何發展私部門所經營的林業，或更早稱之為公私有林的資料，還沒有社區取徑的考量。 2001 年，在人才、國內政治社會經濟環境與氛圍的影響下，林務局開始著手社區林業計畫的規劃與推動。初時，林務局定位社區林業「是直接讓山村的居民能夠跟政府部門合作的一個管道」。 2002 年 3 月，林務局著手試辦「社區林業 — 居民參與保育共生計畫」，正式啟動國內社區林業計畫。

從政策來論，社區林業有因應陳前總統與各原住民族代表簽署的「原住民族與台灣政府的新夥伴關係」約定與相關的政策、原住民還我土地運動的訴求，及行政院「挑戰二○○八：國家發展重點計畫」的「新故鄉社區營造計畫」，落實「政府部門的施政應該由『社區』入手」、「經營大台灣，要從小社區做起」施政方針的味道。其主張「林業走出去、民眾走進來」的林業經營理念，強調社區民眾參與地方森林資源經營，與林業機關共同分擔經營發展和維護管理責任，並分享執行成果。尤其是與原住民族部落社區建構良好的夥伴關係是社區林業的重要目標之一。

1. 社區林業社區林業計畫的施行

社區林業的策略與方向，是以小額經費，啟動與社區居民的溝通，進行社區人才的培育與組織的建構，再讓社區逐步參與林業管理的工作。社區林業計畫採三階段推動：第一階段以「理念宣導及人才培育」為標的，第二階段的目標在「林業示範社區營造」：第三階段的願景是「森林共同經營」。早期社區林業全由林務局主導， 2004 年中，林務局將第一階段計畫的計畫審查權交付給各林管處， 2005 年編定標準作業流程， 2006 年又讓林管處提列各處的補助經費，之後第一階段社區林業計畫幾乎皆以林管處與工作站為主軸。第二階段則仍由林務局主導，林管處直接與社區互動，工作站居於配合角色。截至 2008 年底，第一階段社區林業計畫已執行有超過千件個案；第二階段社區林業計畫曾准許辦理 9 件，除去年新辦 2 件外，其他 7 件中，有 4 件或停止或暫緩執行；第三階段則尚無任何執行個案。就社區林業的整體施行來講，其的確有促進林務局形象的功用；也有強化社區營造的功能。但以施行件數而言，屬第一階段教育培訓的性質為多，縱使進入第二階段，能實質參與林業經營管理者仍屬少數。

2. 原住民族部落社區申辦社區林業的狀況

林業統計顯示，林務局自 2002 年到 2007 年共累計補助原住民族社區執行 893 件第一階段社區林業計畫，佔所有第一階段計畫總數的 37% 。其每年補助件數依次為 2002(34) 、 2003(106) 、 2004(63) 、 2005(52) 、 2006(29) 、 2007(48) ；所佔該年計畫總數百分比依次為 2002(49%) 、 2003(49%) 、 2004(32%) 、 2005(28%) 、 2006(19%) 、 2007(28%)( 林務局， 2008) 。除最初兩年外， 2004 年至今都未超過總件數的 1/3 。張長義等 (2006) 分析 2002 年至 2006 年的前半年，林務局共補助 263 件原住民族申請的社區林業第一階段計畫，實際申請執行的部落數計有 159 個。其中 66.5% 的申請案集中於台東縣、屏東縣和花蓮縣三縣 ( 2007 年 48 件原住民族部落社區的第一階段社區林業案中，南投、花蓮與台東 3 縣共有 32 件，佔 2/3  ) ，約 40% 的申請案集中於台東縣延平鄉、屏東縣三地門鄉、宜蘭縣大同鄉、台東縣卑南鄉、南投縣信義鄉和屏東縣來義鄉等六個鄉鎮。申請次數超過 4 次的部落計有 11 個，佔總申請數的 22.4% ，其餘 148 部落總申請數才 204 件，其中有 88 個部落只申請過一次計畫，佔總申請數部落的 55% 。顯然，原住民族部落申請社區林業計畫案集中於少數縣市及鄉鎮。而在這只申請一次計畫的 88 個部落中，則有高達 50 件到目前都還沒有結案。就申請計畫的內容而言，係以 教育訓練、育樂和自然生態宣導的 案件最多，再其次則以包含 資源調查和人文類的 申請案件較多 。目前並無任何原住民族部落社區參與的第二階段社區林業計畫。

張長義等 (2006) 問卷調查結果透露，有蠻高比例回復問卷的原住民族部落組織願意再繼續申請社區林業計畫，其認為社區林業計畫可以促進當地觀光、推動生態旅遊與保育、凝聚社區意識等。相對地，也有 8 個部落組織因為人事易動，或因不善於寫計畫書而不確定是否會再繼續申請。大部分的領導人對於社區林業計畫所欲達到的目標及滿意度，多給予相當高的正面評價。原住民族落社區不再申請社區林業計畫的原因則包括不諳行政文書、人才不足及與林業單位的關係不佳。廖學誠 (2009) 在宜蘭縣的原住民鄉的研究顯示，雖然高達七、八成的受訪者沒參加社區林業活動，卻有九成左右贊成社區林業；受訪者普遍認為社區林業可在生態旅遊發展上發揮。

3. 社區林業應用於原住民族部落社區的議題與挑戰

盧道杰等 (2007) 研究發現，森林資源產權與利用，尤其是狩獵指涉文化傳承、在地知識與社會組織的變遷，是原住民族與林務單位在森林治理上的主要衝突點。若社區林業計畫欲持續在部落進行，則需加強部落對社區林業三階段的目的、申請條件的認識 ( 張長義等， 2006) 。廖學誠 (2009) 也發現組織派系傾軋及原住民族對傳統領域與自然主權的訴求，是社區林業在原住民族地區推展的重要課題。盧道杰與張長義 (2006) 以兩個泰雅族部落為例，討論其申請社區林業計畫的意願或執行的經驗，發現社區組織運作已臻成熟的原住民族部落申請經費預算管道眾多，社區林業微薄的經費 難以支持 部落執行所需的高邊際成本；社區林業 政策落後 於部落的行動，三 階段程序過於僵化，無法滿足 保育制度已自主建制的部落；在 計畫與法律體系支持不足的情況下， 行政平台 彈性不大， 部落自主性與國家法律行政體制難以嵌合； 基層人員對 原住民的文化社會及自主方向 認知不足與溝通能力皆需加強；雙方對 夥伴關係 認知歧異 ，傳統領域法定地位不清，共管願景的模糊； 社區林業在部落發展中所遭遇之制度鑲嵌困難。

針對社區林業第三階段所提及的「共管」議題，盧道杰等 (2007) 以共管的自然保護區為例，發現雖然法規有支持共管的空間與機會，但在指涉的土地範圍、部落主體性的呈現、傳統組織、狩獵採集問題與經濟誘因等議題上仍須進一步釐清。建置共管機制的關鍵是林務單位與原住民族部落間的互信與共識；以現前部分林務單位已有的與在地原住民族對話互動的機制經驗來看，兩造間關係的營造並不需要法規的支持，反而林務單位的意願影響較大。以國外文獻所述的經驗所言，採取漸進的步驟，一方面讓原住民族部落能自規劃階段即參與相關的議題討論與決策，一方面累進醞釀彼此間的共識，或者是可以參考的方式 ( 盧道杰等， 2007 ； Borrini-Feyerabend, Kothari & Oviedo 2004) 。

總的來講，社區林業在原住民族社區的應用，雖然頗受到肯定與歡迎，卻面臨著社區林業本身體制先天設計的不良，又有科層官僚體制的僵化，加上原住民族社區本身人才外流、相關知識能力待培養、計畫願景歧異，還有其他部會社區計畫的強力競爭；目前施行的狀況，的確有許多潛力空間。這些挑戰需要林務單位以時間與耐心建構互信，以開放互動參與贏取共識，或者最大的關鍵是雙方能否放下過去種種的糾結與權力的迷障，以共同放眼未來。

( 原刊載：林業研究專訊第 90 期 98 年 8 月 )