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91年 7 月(第121期)

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法規命令與行政規則實務上之運用


法規會 徐明章

一、前言

  基於依法行政原則,法規為行政機關執行業務之重要工具,法規一詞概念上包括法律及命令,法律位階高於命令,命令牴觸法律者無效,法律由立法院三讀通過總統公布,惟命令得由行政機關自行訂定,有補充法律之效力,在實務上亦為最常引用之執行工具,同時行政裁量亦常附麗於命令中,因此在業務執行及政策推動上,命令之重要性有時實不亞於法律。

  我國行政程序法於民國90年1月1日施行,其規範內容包括法規命令及行政規則之訂定程序,同法並界定法規命令及行政規則之定義及其效力。法規命令及行政規則雖均屬於一般所稱之命令,惟依行政程序法規定意旨,行政機關得發布法規命令或行政規則之要件不盡相同,其規範效力亦有差異之處,因此有釐清之必要,俾利實務上得以精準運用。

二、法規命令之意義及運用

(一)法規命令之意義

  法規命令之定義,行政程序法第一百五十條規定:「本法所稱法規命令,係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。法規命令需要有法律之授權為法規命令之重要特徵,法規命令屬於中央法規標準法所稱命令之一種,其命名方式依規範內容之性質不同,得使用「規程」、「規則」、「細則」、「辦法」、「綱要」、「標準」及「準則」等7種名稱,但依中央法規標準法第七條規定本於職權訂定而無法源依據之命令(職權命令),其命名雖使用上述7種名稱,因其無法律授權依據,實務上即不得稱為法規命令。

  法規命令一詞依行政程序法第一百五十條規定意旨,僅限於有法律授權之授權命令,因此法規命令與授權命令在實務運用上可視為同一意義,授權命令有其存在之必要性,乃因法律內容無法規定鉅細靡遺時,立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定,如法律之授權涉及限制人民自由權利者,其授權之目的、範圍及內容應具體明確。

(二)法規命令之運用

  目前有些行政機關將面臨法規命令適用上效力之疑慮,因依行政程序法第一百七十四條之一規定,該法於民國90年1月1日施行前,行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令,須以法律規定或以法律明列其授權依據者,應於該法施行後2年內,以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定之,逾期將失其效力。上開行政程序法規定意旨,在於闡釋法規命令不得違反法律保留及授權明確性原則,行政機關所發布之命令如違反法律保留及授權明確性原則者,其規範將於民國92年12月31日失其效力。

  有關法律保留原則之運用,實務上可參採中央法規標準法第五條規定,依該法規定屬於法律保留事項有:「一、憲法或法律有明文規定,須以法律規定者。二、關於人民之權利義務者。三、關於國家機關之組織者。四、其他重要事項之須以法律定之者」,上述事項如無法律明文規定,行政機關即不能合法的作成行政行為,蓋法律保留事項屬於立法權,又稱為國會保留,須由立法機關以法律定之;至於授權是否明確之判斷標準,實務上可參酌司法院釋字第三六七、三六零、三一三、二七四、二六八號等解釋,法律授權行政機關發布法規命令,其授權之目的、範圍及內容應具體明確,始符合授權明確性原則。在實務上可供參採之立法例,如農業發展條例第十八條第五項、糧食管理法第十一條第三項之授權,均屬於典型之適例。法規命令如逾越母法或其授權之法律僅空泛授權者,均不符合法規命令之要件,主管機關應儘速修正以資適法,俾免法規之適用產生爭議。

三、行政規則之意義及運用

(一)行政規則之意義

  行政規則之定義,行政程序法第一百五十九條規定:「本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定:一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。行政規則無需法律直接授權依據,不具法規命令之性質,實務上習稱之「行政規定」均屬之,裁量性行政規則常仿照法規命令定有名稱,惟其命名方式與法規命令不同,依其規範內容及性質,常用之名稱有「要點」、「注意事項」、「基準」、「須知」、「程序」、「原則」、「措施」、「範圍」…等,此類具名稱之行政規則其格式亦常以條列方式處理,因與法規命令類似,因此實務上亦有以「類似法規」稱之者。

  行政規則係行政機關本於權限或職權所發布之命令,通常係為執行特定法律之需要而訂頒,屬於解釋性規定及裁量基準,行政機關訂頒之命令如符合此一特徵者,均得以行政規則稱之,因此依中央法規標準法第七條規定本於職權訂定而無法源依據之命令(職權命令),其使用名稱雖與法規命令相同,如其內涵符合行政規則之定義者,仍應以行政規則視之,較符合行政程序法規定意旨。惟為避免爭議,在行政程序法施行後,行政機關應不得再訂定中央法規標準法第七條所稱之職權命令,對於已存在之職權命令亦應儘速修正。

  從行政程序法第一百五十九條有關行政規則之定義觀之,在行政管理實務上被運用之行政規則,其實並不拘限於上述習稱之「行政規定」或「類似法規」,解釋性行政規則如習稱之「函釋」或「解釋令」,無特定名稱亦不具法規之格式,惟其內容如符合行政規則定義者,均應屬之。

(二)行政規則之運用

  基於依法行政原則,行政機關在業務執行及政策推動上,須要借助法規工具,除法律及法規命令外,行政規則亦屬於行政機關最常運用之工具,機關行政人員如能熟悉行政規則之訂定原則,對於行政管理機制之建立,應有相當助益。在實務上司法院大法官釋字第四零七、三四四、三四七、二四七等號解釋值得參考,依上開解釋意旨,行政機關為執行特定法律所發布之命令具有其合法性,易言之,行政機關為執行特定法律,得訂頒解釋性規定及裁量基準,作為執行之工具,非謂行政機關訂定所有行政命令均須法律授權,上開司法院大法官解釋內容,有關行政規則適法性之闡釋,對於行政程序法所規範行政規則之定義有補充之效果。

  行政機關訂頒行政規則雖無須法律授權依據,但亦不得逾越其權限或職權,如何界定行政機關是否擁有權限或職權發布行政規則,係判斷行政規則適法性之基礎,亦屬實務操作上須先解決之課題,其判斷基礎宜從行政程序法第十一條第一項有關機關管轄權之規定著手。行政機關管轄權可分為層級管轄、土地管轄及事務管轄,從機關之組織法規所定職掌及其所主管之專業法規,可審視該機關是否具有權限或職權以訂頒行政規則。

  判斷行政機關是否具有權限或職權訂頒行政規則,在實務上可參考下列立法例,例如農業發展條例第十條規定,農業用地於劃定或變更為非農業使用時,應以不影響農業生產環境之完整,並先徵得主管機關之同意,同法雖無授權另訂命令,但農委會基於主管機關立場為執行上開法律,本於管轄權之行使訂頒「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」之執行命令一種,作為主管機關決定農地是否同意變更使用之裁量基準;另外以各目的事業主管機關為監督財團法人所訂頒之命令為例,按有關財團法人之設立及監督,民法第二十五條至第四十四條及第五十九條至第六十五條定有明文,各目的事業主管機關為執行上開民法有關財團法人之設立及監督事宜,基於業務需要及行政管理目的,得訂定行政規則補充之,例如法務部於民國89年12月28日所發布之「法務部審查法務財團法人設立及監督要點」,即為適例,各部會均可參採。

  其他由行政機關所作成之函釋,其內容如具備抽象性通案規定要素者,亦屬行政規則,大法官釋字第五零五號解釋將其稱為解釋性行政規則,此類行政規則在行政機關數量特多,其公文程式以往在實務上一般以「函」下達,惟依行政程序法第一百六十條規定意旨,上開「函釋」所規範內容,因屬於協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權之解釋性規定及裁量基準之範疇,依規定應由首長簽署,以「令」發布並登載於政府公報;如僅屬於規範機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式或人事管理等一般性規定者,原則上仍以「函」下達即可。

四、結語

  農業行政屬於國家行政之一部分,農業主管機關對於農業政策之推動及其主管事項之執行,需在依法行政之原則上運作,始符合現代民主政治的法治精神,惟法律規範無法鉅細靡遺,行政機關對於行政運作亦不得以法規不足為藉口而拒絕作成行政決定,對於法律規範疏漏或有欠缺時,除涉及法律保留或授權明確性原則之事項,須由修正法律之程序辦理外,其餘有關細節性、專業性及技術性等事項,行政機關均得善用行政立法技術,適時訂頒法規命令與行政規則作為補充規定,俾利業務之推動。尤其行政程序法施行後,因其規範內容相當廣泛,除各種行政行為之程序規範外,尚包括行政法上之基本原則,為踐行依法行政原則,在實務操作上應善用技巧,適時檢討修正法規命令與行政規則,使行政行為依循公正、公開與民主之程序,以提高行政效能,增進人民對行政之信賴。

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