壹、SPS協定與國際植物保護公約

　　我國業於2002年1月1日成為世界貿易組織(WTO)第144個會員。在入會後，政府部門在動植物防疫檢疫措施上，必須參照WTO架構下之食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協定)相關規範辦理。

　　依據SPS協定附件A之定義，SPS協定係委託以下三個國際組織研訂相關國際標準、準則與建議，作為會員採行SPS措施時之參考規範。此三個組織分別為(1)食品標準委員會(Codex Alimentarius Commission, CODEX)，係負責食品添加物、動物用藥品與農藥殘留物、污染物等項目之標準訂定；(2)世界動物衛生組織(World Organization for Animal Health, OIE)，負責動物健康與人畜共通傳染病項目；(3)國際植物保護公約(International Plant Protection Convention, IPPC)，負責植物健康項目，此即SPS協定所慣稱之三姐妹組織(the three sisters)。

　　本文係針對三組織中之國際植物保護公約(以下簡稱IPPC)進行扼要介紹，以提供國內相關植物保護從業人員參考。資料來源包括IPPC官方網站(網址為 http://www.ippc.int)，與農委會派駐日內瓦駐WTO代表團張瑞璋秘書所蒐集之IPPC官方出版品。

貳、IPPC沿革與發展

　　IPPC係於1951年由聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)第6屆大會制定通過，隨即交由FAO秘書長保管。依據生效日期條款，IPPC後來在錫蘭(斯里蘭卡)、西班牙與智利等3個簽署國批准(ratified)後於1952年4月3日正式生效，取代了締約成員國於1881年為防治葡萄根瘤蚜所簽署之國際公約、1889年於伯恩(Berne)簽署的補充公約與1929年於羅馬簽署的國際植物保護公約等。

　　基於實際需要，IPPC於1979年進行第一次公約修訂，修訂內容主要包括用語更新與植物檢疫證明書格式之修改。由於條文修訂後尚須三分之二締約成員的接受，該修定版至1991年始正式生效。

　　由本質來看，IPPC屬於聯合國架構下眾多公約之一，初始目的單純僅為促使各國認知對植物與植物產品之有害生物防治，及防範有害生物在國際間之傳播，具有國際合作之必要性，因此成員間應確保密切協調。換言之，IPPC本身並無特殊之處，早期會員對其認知僅為存放於FAO與國際植物保護相關的一紙文件而已。此觀念在1980年代後期產生了巨大轉變。

　　為推動全球農產品貿易自由化，世界各國在前關稅貿易總協定(GATT)由1986年起進行的烏拉圭回合談判中，開始積極思考如何排除國際間藉維護國民與動植物健康之名所搭建的貿易障礙，SPS協定遂應運而生。如同各個WTO協定，SPS協定並無法於簡短的14條條文中訂出種種細部規範，因此協定乃設想依產品性質別(即加工食品、動物性產品與植物性產品)分別將該等國際標準之制定託付給相關國際組織。IPPC爰於此機緣下雀屏中選，擔任起SPS協定在植物產品貿易上的技術支援角色。

　　為能擔當起交付任務，FAO於1992年在其農業部植物保護處下設立了IPPC秘書處，扮演協調IPPC工作計畫的角色。為利國際標準之制定，1993年續成立植物防疫檢疫措施專家委員會(Committee of Experts on Phytosanitary Measures, CEPM)。相同地，為了配合SPS協定運作，IPPC的第二次修訂談判自1995年起展開，修訂條文則於1997年11月在FAO第29次大會中通過，目前尚待三分之二締約成員批准後方能生效。

　　在1997年最新修訂本中，修訂主要涉及制定與採用國際植物防疫檢疫措施標準(International Standards of Phytosanitary Measures, ISPMs )架構的條款，以強化IPPC；此外，本修訂本更使得IPPC與SPS協定緊密結合。依據該等修訂條文，IPPC隨後又進行了數項重要興革：

　　1998年 召開植物防疫檢疫措施臨時委員會(Interim Commission of Phytosanitary Measures, ICPM)第一次會議。

　　2001年 成立標準委員會(Standards Committee, SC)，以取代臨時標準委員會(ISC)與先前之CEPM。

　　2001年 確立IPPC爭端解決程序

　　IPPC所伴演之多項功能，即隨著上述各項架構之建立而逐步運作。截至2002年底時，IPPC的締約國數目已達120個，成為全球在植物保護領域最重要的國際組織。 　

參、IPPC宗旨與條文

　　IPPC的成立宗旨在於確保國際間有效的共同行動，以阻止與植物及其產品相關有害生物之傳入與擴散，並推動有害生物適當防治措施之實施。在此宗旨下，IPPC提供了國際運作架構與論壇，俾於締約會員間實現國際合作、協調一致與技術交流的目標。欲達此目標，公約的實施包括了國家植物保護機關(National Plant Protection Organization, NPPO)的運作，及與區域性國際植物保護組織(Regional Plant Protection Organization, RPPO)間協作等兩個層次。這些運作架構已揭示於IPPC(1979)的15條條文中。

　　為配合與SPS協定與國際農產品貿易之接軌，在IPPC(1997)新修訂的23條條文中，更加詳細地闡述了促使公約有效執行的體系：強調國際合作與資訊交換；制定國際標準，使植物檢疫措施儘可能在全球貿易中能協調一致；訂出植物防疫檢疫措施委員會(Commission on Phytosanitary Measures, CPM)的運作架構，以負責各項ISPM之制定與執行；IPPC秘書處與國際標準制定程序的法制化。 　

　　為能符合運作需要，IPPC(1997)亦規範出現代植物防疫檢疫措施的相關要件，包括支持植物檢疫措施的有害生物風險分析(pest risk analysis, PRA)、非疫區認定及保證發證後輸出貨品的植物檢疫安全。

肆、IPPC主要原則

　　由於IPPC係以增進整體植物保護為目標，其適用範圍除包含栽培作物外，尚擴及對天然植物及植物產品之保護(即提供農業、林業與環境面之整體植物保護)。因此，公約條款涵蓋領域包括來自有害生物(包括雜草)的直接與間接危害，更延伸至包含運輸工具、容器、貯藏區、土壤以及其他能攜帶植物有害生物的物體與材料。

　　在認可公約締約權利與義務的基礎上，IPPC會員接受相關之植物檢疫措施實施原則，特別重要者包括：

• 必要性：各國只有在基於植物檢疫考量確屬必要時，方可實施限制性措施； 　

• 技術合理性：植物檢疫措施在技術上必須是合理的； 　 　

• 透明性：締約方必須及時公布植物防疫檢疫措施，並在應要求時，提供採行這些措施的理由； 　

• 最小影響：植物檢疫措施應與涉及的有害生物風險一致，並應是限制性最小的措施，以期對人民、商品及運輸的國際移動之妨礙降至最低； 　

• 非歧視：植物檢疫措施必須非歧視地應用在植物疫情相同的各個國家。對於某一特定的檢疫有害生物，植物檢疫措施對進口貨品的限制不得比國境內對同一有害生物的限制更加嚴格。

伍、IPPC架構與運作

　　依據IPPC(1997)之定義架構，係由下述組織負責公約之管理與執行。茲將各組織功能與相互關係簡述如次：

一、植物防疫檢疫措施臨時委員會(ICPM)

　　依據IPPC(1997)第十一條條文，締約成員同意於FAO架構內成立植物防疫檢疫措施委員會(CPM)，以促進公約目標的充分執行。委員會秘書(the Secretary)係由FAO秘書長任命，各締約成員得派代表乙名出席委員會年度例行會議，行使會員權力。換言之，CPM即為IPPC的理事會。鑒於IPPC(1997)目前仍待三分之二締約成員批准後方得生效，FAO爰先行設立ICPM暫代CPM行使職權，並業於1998年召開第一次ICPM會議，截至目前共已召開4次大會。

ICPM主要擔負任務包括：　

• 審議全球植物保護的需要；

• 制定與採行國際植物防疫檢疫措施標準(ISPMs)；

• 建立爭端解決程序；

• 推動技術援助計畫，俾提昇會員的植物檢疫能力；

• 負責與RPPOs及其它國際組織在相關議題上之發展合作。　

　　ICPM的成立為IPPC之重要發展里程，它提供了一個植物防疫檢疫議題的全球論壇，並提供締約成員在制定相關策略與工作計畫的廣泛參考。除了ICPM年會外，其下尚有工作小組負責處理不同階段的標準制定。 　

二、IPPC秘書處 　

　　IPPC秘書處成立於1992年，該處直接向ICPM負責。主要任務包括：

• 執行ICPM制定政策與工作計畫；

• 負責公布IPPC相關訊息；

• 負責IPPC締約會員間之資訊交換；

• 與FAO技術協助計畫合作，以便對IPPC相關議題提供技術支持，特別是針對低度開發國家。

　　IPPC秘書處為負責公約管理與推動國際植物檢疫工作的重要機構，透過居中協調運作，促使各RPPOs與NPPOs緊密結合與同步運作，同時確保會員間重要訊息公布與交換，確保透明化原則之實現。

三、糧農組織(FAO)

　　FAO成立於1945年，總部設於羅馬，為聯合國在農業、林業、漁業與鄉村發展方面的領導組織。自1951年FAO第六次大會通過IPPC條文後，公約即存放於FAO秘書長處。

FAO在以下四方面支援IPPC運作：

• 通過IPPC與提供秘書處；

• 提供法律諮詢；

• 提供技術援助；

• 提供辦理國際防疫檢疫活動所需相關資源與開會場地等。

四、區域性植物保護組織(RPPOs)

　　RPPOs為政府間組織，係由IPPC會員於適當地區所設立，這些組織在地區內負責協調IPPC各項活動以達計畫目標。依據IPPC(1997)之擴增定義，RPPOs主要功能包括：

參與並執行達成IPPC目標的各種活動；傳播IPPC相關資訊；與ICPM和IPPC秘書處合作制定國際標準；每年參與技術諮商會議，以促進植物檢疫措施之制定與採用，以及調和植物防疫檢疫措施之區域間合作。

目前全球共有9個RPPOs，分別為：

1. 亞洲及太平洋區域植物保護委員會(APPPC)，擁有代表24個國家的24個成員；
2. 加勒比海植物保護委員會(CPPC)，擁有代表26個國家的22個成員；
3. 南錐體區域植物保護委員會(COSAVE) ，擁有5個成員國；
4. 安第斯共同體(CA)，擁有5個成員國；
5. 歐洲及地中海植物保護組織(EPPO)，擁有41個成員國；
6. 非洲植物檢疫理事會(IAPSC)，擁有51個成員國；
7. 北美植物保護組織(NAPPO)，擁有3個成員國；
8. 區域國際農業衛生組織(OIRSA)，擁有8個成員國；
9. 太平洋植物保護組織(PPPO)，擁有代表25個國家的21個成員。

事實上，RPPOs具有某種程度之自主性，並非所有IPPC締約方都是RPPOs的成員，也不是RPPOs的成員都是IPPC的締約方。

五、國家植物保護機關(NPPOs)

　　NPPOs被定義為由會員國政府成立以履行IPPC訂定職責的官方機構，其主要功能包括： 　 　

　　簽發植物檢疫證明書；負責有害生物疫情之監測與有害生物之控制；對植物及其產品之貿易貨品進行檢測，必要時進行消毒；確保由頒證至輸出過程間之植物檢疫安全；建立與維持非疫區狀態；為制定植物檢疫措施而進行PRA。 　

　　在IPPC(1997)條文中，特別對上述後三項功能作出詳盡定義。目前在IPPC組織下有120個NPPOs擔任IPPC的運作基礎，透過參與RPPOs活動、出席ICPM會議、參照公約規範與ISPMs標準運作等方式，共同構築起國際植物防疫檢疫運作體系。 　

陸、制定國際標準

　　對大多數國家而言，國際植物檢疫措施標準之制定可能遠較推動國際植物保護合作來的重要，因為檢疫標準直接影響到植物及其產品之商品貿易利益。IPPC雖然自1952年起即生效，但直至1990年代當IPPC秘書處與NPPOs開始制定ISPMs後，IPPC公認為國際協定之地位才開始增強。由國際貿易角度來看，制定國際標準甚至是IPPC存在之最重要目的。 　

　　IPPC的標準分為三類，分別為參考標準(reference standards)、觀念標準(concept standards)與特定標準(specific standards)。至其制定過程則包括以下三個階段： 　

1. 起草階段：擬定標準建議與草案內容可由NPPOs、RPPOs、WTO/SPS委員會或IPPC秘書處提出，由ICPM確定主題與優先順序，再由標準委員會(SC)同意該等標準之規範(specifications)與完成草案審議。

2. 磋商階段：本階段由各締約會員與RPPOs對標準草案進行討論，並於120天內審議與提出評論意見，相關評論則由SC納入考慮與進行必要的修改。

3. 批准階段：完成磋商過程的草案，最後再送交ICPM進行討論、修改(如有必要)並通過，隨後由IPPC秘書處將該等標準(即ISPMs)予以公布與分發。　

　　由起草提議到正式批准所需時間因不同標準而各有差異，持續時間一般不少於12個月。自1993年11月FAO第27屆大會通過ISPM第一號「與國際貿易相關的植物檢疫原則」標準以來，目前已有17個ISPMs在IPPC架構認可，成為目前全球農產品貿易所遵循之植物檢疫法則，同時更多的ISPMs亦將於每年ICPM會議採認後公布。鑒於ISPMs標準與國內植物防疫檢疫法規之重要關連性，筆者謹擬另文拙述IPPC之標準制定機制與各項ISPMs大要。

　　值得注意者，IPPC雖然是具有法律約束力(legally binding)的國際協定，但是在IPPC架構下制定之ISPMs對IPPC會員卻並不具有法律約束力。儘管如此，SPS協定要求WTO會員必須參照IPPC架構制定的國際標準來採行其植物檢疫措施(倘未相符者則須提出PRA與相關科學證據)，因此ISPMs反倒是在WTO會員間具備了法律效力。

柒、IPPC之國際合作

　　國際合作為IPPC成立的基本要旨，特別注重締約會員在植物保護方面的資訊互換與技術協助。IPPC(1997)第7條條文明定各締約方應(1)依據CPM訂定之程序，合作交換植物有害生物資訊，尤其是通報可能有立即或潛在危險之有害生物之發生、爆發或傳播；(2)對於可能嚴重威脅作物生產之有害生物，且需要國際行動以應付緊急情勢時，應盡實際可能參與該項特殊防治行動；(3) 應盡實際可能提供PRA所需之技術與生物學資訊。第20條技術援助條款則促請IPPC會員向其他締約方提供技術援助以幫助其實施公約，特別是針對開發中國家所提供之支持。 　

　　為確保IPPC架構下相關植物保護原則的普及與實施，IPPC秘書處亦擁有自主性的技術援助機制，涉及主體包括WTO/SPS委員會、FAO之技術合作計畫(TCPs)與其他領域跨國合作夥伴等三者。為善盡聯合國公約之責，秘書處尤與開發中國家合作以致力於：

　　評估開發中會員之植物檢疫能力、協助訂定策略與強化植物保護基礎設施；植物防疫檢疫法規增修訂；制定緊急應變計畫；避免貿易爭端。[依據IPPC(1997)第13條，會員可藉由相互諮商、成立專家委員會進行審議等方式解決貿易歧見，秘書處與ICPM同意提供可能的調停服務與相關協助。雖然該等專家委員會所作建議並無法律約束力，但可根據會員要求將報告提交至負責解決爭端的國際組織(如WTO)，以爭取應有權益。]

捌、結 語

　　自從烏拉圭回合談判將IPPC納為SPS協定下三大標準組織後，IPPC所扮演角色即由單純之國際植物保護合作協定轉為與各國貿易利益密切相關的國際標準制定組織。我國雖非IPPC締約國，但在入會後卻必須參照其所訂定的標準採行植物防疫檢疫措施，否則即違反WTO會員應盡義務。2002年6月在日內瓦舉行之WTO/SPS第24次委員會議中，美方曾在大會中對我國檢疫害蟲定義與相關措施表達關切，該案即涉及IPPC架構之最基礎定義；而我國在同年5月間訂定「中華民國植物有害生物風險評估作業要點」，更係參照ISPM第2號與第11號PRA標準所訂定，亦反應出當前政府部門為因應入會所作之積極調整。

　　鑒於目前IPPC在組織與功能上的迅速強化，以及多項ISPMs的快速制定與批准，政府部門與產學各界有必要繼續加強對IPPC的研究與相關國際規範之分析與掌控。