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92年5月(第131期)

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授權明確性原則在農業法規上之運用


法規會 徐明章

壹、前言

  基於依法行政原則,行政機關之行政行為須有法源依據,依規範位階之效力,法律之效力雖高於命令,但在實務上行政機關有關個案之執行,卻往往以命令之適用為優先,由於低位階法規之適用機會比高位階之法律多,因此低位階命令之合法性應予重視,俾業務執行上得準確適用合法之命令。我國行政程序法於民國90年1月1日施行,該法第五條規定行政行為之內容應明確,其適用範圍依同法第二條第一項規定包括法規命令及行政規則之訂定,因此訂定法規應注意有關構成要件事實及法律效果之具體明確,避免語意不清,而產生執行上之爭議。

  有關法規之訂定或修正之法制作業,尚有授權依據問題值得探討,行政程序法第一百五十條對於法規命令之定義及授權依據之規範定有明文,法規命令之內容應明列法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。法規命令之授權須具體明確乃實務上肯認之通說,法律授權是否符合明確性原則,影響法規命令之規範效力甚鉅,至於概括授權或無授權依據之命令,其效力又如何?似均有併同探討以進一步瞭解授權程度與規範密度之關係,俾確保規範效力,提昇行政效能。

貳、法律授權程度與規範密度之關係

  有關法律授權明確性原則之運用,從大法官釋字第三一三號解釋開始,在實務上產生重大之影響,該號解釋係針對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰,因涉及人民權利之限制,依該號解釋意旨,有關處罰之構成要件及數額應由法律定之,若法律就其構成要件,授權以命令為補充規定者,其授權之內容及範圍應具體明確,不得作空泛而無確定範圍之授權,其後如釋字第三四五號及第三四六號等解釋內容亦本此解釋意旨。有關法律授權目的、內容及範圍是否明確之判斷標準,於釋字第三六七號解釋有進一步之闡明,此號解釋對授權命令之合法要件,依其性質予以區分為特定授權及概括授權,並作不同之論斷,此後亦歷經性質相關之解釋,如釋字第三八○、三九四、四○二、四八○號等,對於法律授權明確性原則在實務上之運用,建構相當之機制。至於職權命令合法性之相關解釋,如釋字第二四七、三四四、三四七、三九○、四四三、四五四號等,亦肯認行政機關為執行特定法律,所訂定之細節性或技術性事項之命令具有合法性,此審查標準之建立,具有相當實用之價值(註1)。綜合上述各號解釋意旨,有關命令之授權程度及其規範密度在實務上之運用,舉例說明如下:

一、具體授權之命令

  命令之授權依據,如其授權目的、內容及範圍具體明確者,其規範除不得逾越母法外,尚非謂不得限制人民之自由權利,以「農業用地興建農舍辦法」及「糧商管理規則」為例,前者之授權依據為農業發展條例第十八條第五項「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法,由內政部會同中央主管機關定之」;後者之授權依據為糧食管理法第十條第三項「第一項糧商登記之申請條件與程序、登記證之領取、營業之項目與限制,應辦理變更登記之事項、程序與期限、撤銷或廢止登記之條件及其他應遵行事項之管理規則,由主管機關定之」。以上均屬典型之立法例,在立法技術上,屬可參採之適例。惟為避免對授權命令之審查過分刻板,認定授權是否具體明確,除就該授權條文觀察外,並應就該法律整體所表現之關聯意義判斷之。

二、概括授權之命令

  法律僅作概括授權時,除不得逾越母法外,其內容僅能就與母法有關之細節性及技術性事項加以規定,不得規範限制人民自由權利事項,例如農業發展條例第七十六條規定:「本條例施行細則,由中央主管機關定之」,屬於典型概括授權之命令,此體例為目前法制上之普遍現象,因其授權空泛不明確,如規定有限制人民自由權利之事項者,依大法官解釋意旨,其效力難謂具合法性。行政機關以往習以將母法無法規範或在立法過程中被刪除之事項,於訂定施行細則時予以納入,而無視於規範合法性之檢驗,揆諸大法官諸多解釋意旨,在行政實務上宜從新建立正確觀念,行政機關訂定授權命令時,應注意授權明確性原則,傳統上法律授權訂定之施行細則,均屬概括授權之法規命令(註2),其規定不得涉及人民權利義務事項。除施行細則外,其他以空泛授權訂定之命令,有學者認為其與無法律授權之職權命令,實質上無顯著差異(註3),亦僅能規定細節性及技術性事項,其規範效力與有具體授權之命令自不能相提並論,行政機關宜針對行政管理上之需要,適時檢討法令之授權依據,俾利業務之推動。

三、本於職權之命令

  有關職權命令之合法性,大法官解釋已放棄所謂「有組織法即有行為法」之論點,行政機關發布職權命令除須是組織法上職權事項外,尚應有行為法上之依據。為執行某特定法律所必要,而訂定之細節性及技術性規定,查其性質如與行政規則相當者,其合法性亦為大法官所肯認,如並非執行某特定法律所必要者,即難謂具合法性。另外大法官釋字第五二六號解釋理由書,亦肯認授益性質之職權命令如「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」係屬政策性之補償規定,且其所規範事項係屬給付行政範疇,尚不涉及行政程序法第一百七十四條之一所稱「逾期失效」問題(註4)。

  另有關行政程序法第一百五十九條第二項第二款所稱之行政規則,一般以條列式表示並以「要點」、「須知」、「程序」、「規定」…等不同名稱命名者均屬之,其定義係指行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準,此類由行政機關所訂頒之作業性、解釋性、裁量性規定,如係為執行某特定法律所必要者,其合法性尚無疑義。例如本會為執行農業發展條例第十條有關農地變更使用同意權行使事項,訂頒「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」;為執行水土保持法第十二條及第十三條有關水土保持計畫之審查及監督事項,訂頒「水土保持計畫審核及監督要點」,均為適例。

  上述形式上具合法性之行政規則,限於執行法律所必要之作業性、解釋性及裁量性規定,惟此類行政規則發布程序無須送立法院查照,因此立法院無從監督,有賴發布機關於訂定時自我節制,否則其規範內容如有涉及限制人民自由權利事項者,亦將難逃合法性之責難。行政規則規範內容應以作業性、解釋性及裁量性事項為原則,係屬一般可接受之見解,惟在實務上如何檢視其合法性,似有某種程度上之困難,其實如能於行政規則訂定時注意法條句式之運用,避免對人民自由權利有強制性或限制性規定,應可減少爭議,現有立法體例,如法務部訂頒之「法務部審查法務財團法人設立及監督要點」有關之法條句式(註5),在實務上可作為法制作業之參酌。

參、結語

  授權明確性原則是行政法上諸多原理原則之一,屬行政法之法源,行政行為應遵循行政法上原理原則,否則亦屬違法行為(註6)。依行政程序法第一百七十四條之一規定「本法施行前,行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令,須以法律規定或以法律明列其授權依據者,應於本法施行後2年內,以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定;逾期失效」,易言之,行政命令規定事項如違反法律保留及授權明確性原則者,將屆期失效。從實務上而言,法律不可能規定鉅細靡遺,行政機關因執行法律而發布作業性、解釋性及裁量性之行政規則乃不可避免,此類行政規則就其來源及性質,亦可視為職權命令,在不違反法律保留原則下,今後仍將繼續存在,無庸置疑。惟如其實質內容係對多數人就一般事項作抽象規定,並直接對外有規制作用,涉及限制或剝奪人民自由權利者,其適法性即有疑義(註7),因此行政機關對於發布之命令,應適時積極檢討其適法性,俾免產生執行上之爭議。

  • 註1:吳庚,行政法之理論與實用,三民書局,中華民國90年8月增訂7版,第268至270頁。

  • 註2:法務部,行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編(二),中華民國91年12月出版,第134頁。

  • 註3:吳庚,行政法之理論與實用,三民書局,中華民國90年8月增訂7版,第267頁。

  • 註4:法務部,行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編(二),中華民國91年12月出版,第153頁。

  • 註5:例如涉及不予許可及撤銷處分之規範,「法務部審查法務財團法人設立及監督要點」第六點規定如下:「申請設立財團法人,有下列情形之一者,依民法第五十九條規定不予許可,已許可者,依民法第三十四條規定撤銷之:(一)設立目的非關法務事務或不合公益者。(二)設立目的或業務項目違反法令、公共秩序或善良風俗者。(三)業務項目與設立目的不符合者。(四)經辦之業務以營利為目的者。本部為前項處分前,應依行政程序法第一百零二條規定予該處分相對人陳述意見之機會。」

  • 註6:林明鏘,「行政上之原理原則」,月旦法學教室(公法學篇),元照出版公司,2000年1月初版1刷,第60頁。

  • 註7:法務部,行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編(二),中華民國91年12月出版,第155頁。

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