前言

　　我國經過多年的努力，終於在91年1月1日順利加入世界貿易組織（WTO），但加入WTO對政府公糧收撥也發生了結構性的改變。過去每年公糧收購量約四、五十萬公噸，而經常糧包括軍糧、學午糧、專案糧及良質米銷售等一年的撥售量僅有9到10萬公噸，另有二、三十萬公噸需靠釀酒糧、飼料用糙米及外銷米等來調節（圖1），但加入WTO後這些調節管道均發生阻礙。釀酒糧因酒品稅制改變及開放民間製酒，配撥量大幅下滑，由一年約8萬公噸到91年只剩2萬多噸。另因入會承諾，公糧標售時不能指定外銷，為免影響國內市場，無法繼續辦理外銷米標售。飼料用糙米則因撥售價格低，管理不易，不宜大量辦理。因此，二、三十萬公噸公糧推陳管道相繼受阻，加上9萬多噸政府進口米的排擠，讓公糧推陳雪上加霜，必須另覓替代管道處理。

　　上述問題本會早在入會前即已注意到，並積極另覓推陳管道。經多次分析檢討各種可能推陳方式，考量政府所需投入成本、人力、效率及對國內稻米市場之影響，經90年1月10日行政院經建會第1,034次委員會議決議「建請行政院主計處協調外交部編列預算辦理糧食援外」，但外交部執行似乎有困難。本會再於91年6月10日「行政院對外工作小組」第一次首長會議，提案「建請外交部推動我國加入『糧食援助公約』，並編列預算協助辦理食米援外」。經主席裁示：「請行政院林副院長召集農委會、主計處、經濟部、財政部、經建會等部會就糧食庫存、休耕轉作補貼等制度作整體考量檢討改進」。

　　行政院爰於91年7月29日召開「稻米產業政策及制度之檢討與改進」會議，原則同意由農委會無償提供公糧食米辦理糧食人道援外。本會著即擬訂糧食人道援外相關作業規定，邀集外交部、內政部、行政院秘書處、行政院主計處等機關及佛教慈濟慈善基金會、國際合作發展基金會、國際佛光會中華總會、中華民國紅十字會總會、台灣世界展望會等民間慈善團體，分別於8月14日及9月12日召開二次會議研商。經充分交換意見，咸認由本會無償提供公糧食米，透過政府機關或民間慈善團體辦理糧食人道援外具可行性，並研討通過「糧食人道援外作業要點」草案。經報行政院核定，於91年12月31日頒佈實施。

糧食人道援外作業要點簡介

　　糧食人道援外作業要點全文計11條，其主要內容說明如下（詳細作業如流程圖）：

1. 人道援外食米數量以每年10萬公噸糙米為原則，由本會參酌公糧庫存量及國內稻米供需情形定之。

2. 人道援外食米品質規格，應符合國家標準第三等級以上。

3. 申請糧食人道援外者，以政府機關、依法設立之財團或公益社團為限。

4. 申請者應填具糧食人道援外申請書，及糧食人道援外計畫書向本會提出申請，經審查小組（內政部、外交部、財政部及農委會）審核通過後，與本會簽訂糧食人道援外契約及繳交履約保證金據以辦理糧食人道援外業務。

5. 援外食米應如期提貨，不得轉售圖利及變更用途，如有違反，沒入其履約保證金。

6. 援外食米原料經衛生安全檢測合格後，由本會加工為糙米（白米），並經獨立公證公司檢驗品質合格後，運送至港口辦理船邊交貨；申請者於食米裝船後，應出具食米收訖證明，並檢附船長出具之海運清潔提單。費用與責任劃分以食米越船舷為界，越船舷前發生之費用與責任由本會負擔；越船舷後則由申請者負擔。

7. 申請者應於糧食援外計畫辦理結束後，檢具成果報告書、獨立公證公司出具之燻蒸報告、海關簽發之出口報單證明聯及經外交部派駐當地之使領館、辦事處、代表處或經貿單位驗證之到達港口證明文件，向本會申請退還履約保證金，經審查小組審核通過後無息退還。

糧食人道業務執行情形

　　糧食人道援外業務自91年底開辦，外交部即申請1萬公噸援助非洲友邦。92年截至9月底止，計有外交部及蒙藏委員會等政府機關申請2萬4千餘公噸食米援外，其中5千餘公噸已出口；另有慈濟基金會及路竹會申請援外食米5萬餘公噸，已出口2萬6千餘公噸，合計已審核通過7萬5千餘公噸糧食人道援外案，已出口3萬1千餘公噸（詳如附表）。援助地區包含非洲、中南美洲、中東及亞太等地區12個友邦及友好國家。92年度尚餘可供各界申請額度約為白米1萬2千公噸（折糙米1萬3千餘噸）。(附表 xls/ pdf)

遭遇問題及解決方法

　　因糧食人道援外業務為本會新推動之重要工作，雖規劃之初已盡可能蒐集相關資訊，實際執行時仍發生不可預測之問題 ，目前遭遇之問題及解決方法分析如下：

一、專用包袋製做費時無法因應緊急需求

　　援外食米包袋得應申請單位需求印上適當之圖字，唯其採購製做較為耗時，如遇國際重大事故，需緊急救援時，往往緩不濟急，如無法適時提供所需包袋，則後續加工備貨均無法進行。經調整本會食米包袋採購交貨方式，目前均可及時供應申請單位緊急需求。

二、「援外食米應如期提貨，不得轉售圖利及變更用途」之規定與國際作法不一致

　　為確保援外食米不被移作它用，本會「糧食人道援外作業要點」規定援外食米應如期提貨，不得轉售圖利及變更用途。92年度執行期間曾發生食米裝船過程，於船上遭水漬污損，依責任劃分食米裝船後相關責任應由船方（申請單位）負責。

　　依國際貿易慣例船方負責賠償後，該水損食米即歸船方所有，船方有權自行處理。惟因「不得轉售圖利及變更用途」之限制，船方不但無法有效利用該批水損食米之殘值，尚需花費龐大費用負責銷燬，對此提出嚴重抗議。水損米銷燬時，亦引起當地居民非議，質疑該米尚可利用，為何要銷燬。另亦曾有申請單位計畫參照美、日等國援贈之模式，由受贈國轉賣部分援贈食米用以支付運費及相關費用，減輕申請單位負擔。亦因前述規定，遭審查小組否決。

　　本條文在要點研訂時，中華民國紅十字會總會代表即表示，在國際間援贈之物資如在受贈地區不實用，受贈國將該援贈物資轉賣後用以採購同性質之物資使用是常有的事。例如在非洲多數地區的主食為玉米，因此如援贈白米到了當地通常會被轉賣換成玉米。希望不要將此條款列在要點。但與會代表多數認為為預防申請單位不當使用援外食米，仍建議保留此條款。

　　目前糧食援助的對象均為經濟條件較差的國家地區，除食米由本會無償提供外，其餘船運、保險及受贈國內陸配送等費用均由申請單位負擔，申請單位需配合的經費及人力亦相當可觀。因此，如能在預防申請單位不當使用援外食米下適度放寬此條文，對援外業務之推動及類似水損米之處理均有很大的助益。

三、無法順利編列公務預算，造成農業發展基金財務負擔

　　91年及92年糧食人道援外業務所需經費，經奉行政院核准同意於農業發展基金下列支。93年度依預算程序向行政院主計處爭取額度外預算以納入本會公務預算，惟因政府財政困難，無法容納本項經費，93年度所需經費仍由農業發展基金列支。因本項援外食米係無償提供，一年援助10萬公噸食米所需費用約新台幣30億元，如無法順利編入公務預算，將造成農業發展基金沉重負擔，對未來業務的推動是一大隱憂。

　　糧食人道援外業務自91年底開辦，迄今已出口4萬餘公噸，對政府餘糧之處理有正面價值，同時在國際重大事件，均可看到台灣糧援的身影，算得上是一場成功的糧食外交。以下僅列舉經媒體報導的幾則新聞，說明本項業務無論從人道、外交及餘糧處理等各層面，均已達成初步之成效。

一、在賴比瑞亞總統夫人的監督下，賴國政府開始發放被民眾稱為白色鑽石的白米。（CNN,民視）

　　我國在西非的友邦賴比瑞亞長年內戰，民生凋敝，外交部為協助戰火下的賴國百姓，解決嚴重飢荒，向本會申請一萬公噸白米援助該國。92年6月中旬賴國內戰惡化，引起國際矚目，我國援贈的食米適時發放，國內外重要媒體均有顯著報導「在賴比瑞亞總統夫人的監督下，賴國政府開始發放被民眾稱為白色鑽石的白米」。這些在國內已造成糧政單位處理困擾的餘糧，在缺糧地區民眾心裡，卻像鑽石般的珍貴，其在人道援助的意義，由此可見一般。

二、援助伊拉克白米5千噸，游院長主持啟運儀式（各大報）

　　92年3月中爆發美伊戰爭，基於人道立場外交部向本會申請5千公噸白米，援助伊拉克的難民。4月上旬由行政院游院長、約旦駐華大使、外交部簡部長以及本會李主委共同主持啟運儀式，本批援贈食米包袋上都印著我國的國旗以及「中華民國捐贈」的字樣。由於糧食人道援外業務的推動，使得我國能在最短的時間，回應國際的呼籲，對伊拉克難民適時伸出援手，也讓台灣有機會參與國際重大事務。

三、慈濟愛灑人間贈米濟助貧民（印尼各大報）（本段圖片由慈濟基金會提供）

　　本會提供慈濟5萬公噸白米援助印尼案，是本會與民間慈善團體第一個合作案，也是到目前為止成效最顯著的。最初駐印尼代表處獲知本案消息，對於我援贈物資未能配合駐外館處發揮整體外交力量，來函表示不滿。惟第一批一萬公噸食米於5月底開始發放，駐印尼代表處、印尼社會部長、國家建設部長、各軍區司令及各大媒體均出席贈米典禮，據駐印尼代表處事後訪查表示：此項贈米活動已獲印尼政府及各界之肯定，印尼社會福利部長並在內閣會議中就我贈米案提出報告，美嘉總統表示感謝，本案可謂已獲致相當效果。從駐印尼代表處前後態度的轉變，即可看出在外交上的效益。

　　以下則是慈濟發放食米時一些感人故事（慈濟基金會提供），特別提出與讀者分享：

　　這天，整個村子的村民彷彿趕集一般，不管手中有沒有領米券，幾乎全村的村民都前來湊熱鬧。有人走路前來，有人渡船而來，儘管來領米的方式不同，但相同的是他們的臉上都有著滿意的笑容。領米隊伍中，有一位看來約莫35歲的婦人，雙手分別牽著兩位稚齡的孩童，育有5個孩子的她說，家中主要的收入來源只靠先生捕魚，然而並非天天都能豐收，三餐經常無以為繼。沒收入時，只好跟店家賒帳勉強度日。「自從收到領米券後，我幾乎天天都在期待發米這刻的到來，今天領到了米，真的非常非常開心！」。另外，在雅加達西邊約莫一小時車程的當格朗縣，雖有七成以上的居民務農，但好的耕地並不多，加上多數居民缺乏工作機會，生活多處於貧窮線以下，經濟拮倨的他們，三餐都不見得溫飽，更遑論要吃到白米飯了。

　　11歲的Yusuf，手拿兩張領米券，來到米糧發放現場。雖已是小學五年級的他，但瘦弱的身軀根本無力將40公斤的兩袋米扛走。志工趕緊趨前幫Yusuf扛著米到他擺放腳踏車的地方，為他將兩包米放好在單車前座的橫槓上。

　　牽著單車踏上回家之路的他，對於慈濟志工無微不至的幫忙，顯得有些不好意思。臨走前，Yusuf靦腆地回頭向志工輕輕說了「德力馬卡西」，聽到這聲道謝，志工說：「再辛苦也都值得了！」

　　另一位滿臉皺紋的老婆婆，和同住一起的姪女前來領米，她說，目前家中有7個人，負責養家的兒子以踩三輪車維生，一天收入只有兩千盾，全家人經常有一餐沒一餐。收入較好時，才有多餘的錢買白米來吃，不然都是吃吃自己家中種的青菜度日。「今天能收到你們送的米，真的對我們的生活幫助很大，謝謝！」

WTO有關糧食援助的規範

　　WTO為防止貿易國假藉糧食援助之名規避出口補貼，在烏拉圭回合農業協定第十條第四項規定捐贈國際糧食援助之會員應確保：

1. 國際糧援與商業性出口至受援國之農產品無直接或間接之關係。

2. 國際糧援交易，包括雙邊國際糧援以貨幣方式交易者，均應依照FAO「過剩處理與諮商義務之原則」（CSSD）及普通市場條件（UMRs）處理 。

   CSSD：係指對過剩糧食進行糧援計畫時，有義務由援助國及聯合國糧農組織（FAO）組成委員會對糧援計畫進行諮商，主要目的在監控糧食援助計畫對商業貿易及農業生產的衝擊，確保糧食及其他農產品的援助不會取代正常商業進口。

   UMR：係指受援助國過去5年商業進口量平均值；本項原則規範糧食援助上限為受援助國年消費需求－（國內供應量+UMR）。

3. 此類援助應儘可能完全贈與或不低於1986年糧食援助公約第四條規定之條件為之。

   1986年糧食援助公約第四條規定糧食援助捐贈條件：

   (1)以穀物援贈。

   (2)捐贈現金給受贈國購買穀物。

   (3)以受贈國貨幣銷售穀物是不可轉讓，且不可轉換為捐贈國的貨幣或貨物及財務。

   (4)以信用貸款銷售穀物，其償還期間為20年以上，每年以合理金額償還，利率低於當時世界市場之商業利率水準。

　　WTO新回合談判農業協定草案亦特別規範應以完全贈與方式提供糧食援助，以避免藉糧食援助之名進行出口補貼之實。目前本會糧食人道援外係以無償援助方式進行，尚符合WTO之相關規範。

結語

　　政府為了維護國人糧食安全，維持國內充足的安全存糧，一向是本會努力的目標。惟受加入WTO之衝擊，公糧收撥發生嚴重變化，糧食過剩所衍生的問題已成為當前糧政單位面臨的重大課題。然而依據聯合國糧農組織估算，2003年全球仍有8億6千萬人將過著營養不足的日子，我國每年透過一定數量食米援外，除可適度紓解國內糧食過剩的壓力並刺激米價維持在比較合理的水準，同時可突顯我國的人道關懷精神，善盡回饋國際社會責任，並提供民間慈善團體一個與國際接軌的好機會，對國家形象、外交關係、農民收益及民間慈善團體成長都有很大的助益。