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92年11月(第137期)

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德國農業環境維護措施

台灣大學農系 王俊豪

一、前言

  德國於2000年議程(Agenda 2000)中,提出的農業環境措施(Agrarumwelt- maβnahmen),主要包括人文景觀(Kulturlandschaft)、自然保護契約(Vertragsnatur- schutz)與自然景觀維護(Landschaftspflege)等農業環境計畫,其法源基礎在1994至1999年間,主要根據歐洲共同體第2078/92號規章,自2000年起,則改以歐洲共同體第1257/1999號規章為法源,該法規中規範如何透過歐洲農業指導與保證基金(Europaische Ausrichtungs- und Garantiefonds Fur die Landwirtschaft, EAGFL)來推動歐盟鄉村地區的發展,其中EAGFL章程第22-24條文中,明列維護歐洲農業環境為各會員國鄉村發展計畫的重要議題之一,農業生產過程應以親善環境與保護自然生活空間為依歸。因此,農業環境計畫係將優良的農業經營實務與環境保護理念整合為一,希在農業經營範圍內,創造出有利於保護自然的生活條件,故由各國政府提撥農業環境計畫經費來鼓勵與協助農民自願參與,計畫期限最短5年。至於德國農業環境措施又可進一步區分為聯邦政府與邦政府層級的農業環境計畫,前者為中央政府主導的全國性農業環境措施,主要在獎勵農場/農民採用符合市場與立地條件的土地經營方式;相對的,後者則是根據邦政府當地情況與特殊需求來研擬各邦的農業環境措施,諸如由農民參與景觀維護工作,透過簽訂自然保護契約的方式來保護自然與生物群落區(Biotop)。

二、聯邦政府農業環境措施

  德國聯邦政府的農業環境措施,係屬於改善農業結構與海岸保護共同任務的權責範圍(Gesamtaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Kustenschutzes, GAK),該法案的基本原則之一,即獎勵農場/農民採用符合市場與立地條件的土地經營方式(Foderung einer markt- und standortangepassten Landewirtschaftung)來進行農業生產,為使環境保護理念能融入於農業之中,故特別強調環境生態與農業結構的改善。此重質而不重量的政策取向,有別於既往以市場與生產為導向的農業經營方式,所採取的主要施政措施,包括有機農業、粗耕式綠地利用(含農地粗放經營並轉為綠地使用)、長期作物不使用除草劑,以及多年期休耕計畫。上述農業環境計畫的實施方式,係由聯邦政府提撥經費,再轉交由邦政府負責實際業務的推動,其計畫參與條件有三:申請人必須為農民,採用優良的農業經營實務,且農場內的長期綠地不得縮減面積。由於農民參與環境保護計畫時,將會影響農業生產收益,故農業環境津貼給付,同時具有獎勵與所得損失填補(Ausgleich fur Einkommeneinbuβen)的意義,並由邦政府核發給農民計畫補助款。(Ernahrungs- und agrarpolitischer Bericht, 2002:24)基本上,參與農業環境計畫期限為5年,而特定計畫案則為期10年,如多年期休耕計畫。

1.有機農業獎勵措施(Oko-Landbau)

  由於有機農業與農產品永續生產有緊密的關係。因此,德國農業環境措施的重點之一,即在輔導一般農場轉型為有機農業的經營方式,其主要的法律規範為歐洲共同體生態第2092/91號(EG-Oko-Verordnung)規章,該法規定有機農耕過程(okologischer Anbauverfahren),針對有意採用有機耕作方法者,提供農場轉型補助,適用的範圍,包括作物栽培、動物生產與有機產品標示。整體而言,凡接受有機農業轉型輔導的農場,不得使用基因改造的動物、植物、飼料與微生物,若是作物類農場必須棄用化學農藥,減少礦物質的人工肥料,並改種植豆科植物作為作物所需的氮素與蛋白質來源。

  至於畜牧類農場的有機飼養方式,則視動物種類不同而異,原則上,家禽飼養不得採用獸籠,並規定大型動物飼養數量的上限,每公頃不得超過1.4個牲畜單位,同時以傳統方式所生產的飼料比例,不得超過總飼料量的20%(Agenda 2000: 54)。有關有機農業的推廣績效,1994年的有機農場面積為69,000公頃,1999年則增加為392,000公頃,至2000年底有機農場總面積則提高為546,000公頃,不僅佔德國農用面積的3.2%,甚至相較於1994年的推廣初期,成長了8倍,可謂成效斐然(Ernahrungs- und agrar- politischer Bericht, 2002:24)。如表 xls / pdf

2.粗耕式綠地利用獎勵措施(extersive Grunlandnutzung)

  所謂粗耕式農業經營方式,除上述的有機農業之外,尚包括長期性作物必須放棄使用農藥,以及綠地的粗放經營。首先,就長期性作物的補助措施而言,凡農場內所有長期作物的耕種面積,必須採取相同的環境改善措施,不得分割零散處理。德國政府的補助方面,當農場放棄使用除草劑噴灑時,果樹類農場的補助金額為150馬克/公頃,其他長期作物類農場則為350馬克/公頃;或是當農場將場內的長期作物耕種面積轉為綠化用地時,則每公頃可獲得補助90馬克。另在綠地粗放經營的補助規定方面,凡農場的長期性綠地或草原採取粗放經營時,將限制施用化學肥料與農藥,且不得採用土壤改良措施(Meliorationsmaβnahmen),同時也不得將綠地再變更為農耕用地。此外,主要作為飼料用的牧草面積,動物的飼養量每公頃最少為0.3頭大型牲畜單位(Raufutter- fressende Groβvieheinheit, RGV),最高則不得超過1.4頭。換言之,每公頃牧草地的有機肥料來源,最高僅能由1.4頭大型牲畜單位來加以供應。有關綠地粗放經營的獎勵措施與補助額度,茲整理如表 xls / pdf

3.多年期休耕獎勵措施(mehrjahrige Stilllegung)

  多年期休耕計畫的獎勵範圍,包括透過農地休耕改採生態管理方式來改善農業地區的環境品質,諸如提高生物多樣性、防止水土侵蝕、增加野生動物的生活空間、減少森林有害物質,或是在生態敏感地區建立緩衝地帶(Ubergangsflachen)與農業生態平衡區(agrar-okologische Ausgleichsflachen),如在水域、森林與道路邊緣的以綠帶的方式復育。參與休耕的農場,其休耕面積視農場的規模而定,若申請的農場規模在100公頃以內,最高休耕面積為5公頃,而超過100公頃者,最高則可申請休耕10公頃。此多年期休耕計畫採取自願簽約的方式進行,計畫期限為10年,獲准休耕的農場,則必須遵守下列休耕規範:(1)不得使用化學肥料與農藥;(2)休耕地需適當種植植物,以綠化環境景觀;(3)不得採用破壞環境的土地經營方式,如土壤改良或恢復農耕利用;(4)不得種植飼料用作物;(5)以休耕方式來達成維護環境景觀及保存農業生態。有關多年期休耕計畫的獎勵措施與補助額度,如表 xls / pdf

說明:生產量測量單位(Ertragsmeβzahl, EMZ)係指德國根據評估法(Bewertungs-gesetz, BewG)所進行的官方農地評估,其估計所得的農業生產量參考值,可進一步推估農地或農場經營的單位產值。詳參Steckel, 1998: 62。

三、邦政府農業環境措施

  在聯邦政府所規劃的農業環境措施下,各邦政府可依當地情況與特殊需求來推動個別的農業環境計畫,包括對特殊粗放式農產品生產過程的獎勵措施,鼓勵農民參與景觀維護工作,保護當地瀕臨危險的稀有動植物物種,利用作物植栽來維持生物多樣性,以及透過簽訂自然保護契約(Vertragsnaturschutz)來保護自然與生物群落區。特別要說明的是,自然保護契約為德國各邦政府普遍採用的自然保護策略之一,分別由自然保護機構(如環境部門)與地主(尤其是農民)間,簽訂自願協議,在特定的期間內,由農民負責對約定的土地、農田、草原或河岸區進行收割或割草等環境維護工作,而政府機構則依維護工作種類來提供報酬,以作為自然景觀保護的對價。另外,部分地區則會將文化景觀計畫納入自然保護契約的簽訂範圍內。

  一如前述,邦政府層級的農業環境措施,因各地情況而異,故本文僅以巴伐利亞邦為例來加以說明。巴伐利亞邦的農業環境保護措施,自1995年起即採用自然保護契約來推動,主要在獎勵農民維護、照顧與發展具有生態價值的耕地,諸如溼地、貧瘠乾地、牧草地、粗耕式綠地、池塘或老舊葡萄園等地區,轉為生態保護用地。整體而言,巴伐利亞邦政府將自然保護措施,區分為特定生物群落區與非特定生物群落區兩大類,前者包括農耕地、草原、牧場、散種式果園、池塘與舊葡萄園六項可發展為特定生物群落區的自然保護措施;相對的,非特定生物群落區的農業環境保護措施,基本上,凡利於適合所有生物類型生活空間的塑造,皆屬之,故其環境保護措施並不針對無特定生物的需求來設限,一般包括不使用礦物質肥料、化學除草劑、糞肥,及耕地長期準備轉為生態專業用地者。如表 xls / pdf

四、結語

  農地不僅是農業生產的基礎,同時也是構成自然環境的基本要素,農地經營的種類、強度與生產過程,均會對環境生態造成直接與間接的影響。因此,德國農業環境措施將農業經營與自然環境保護整合規劃,實深具永續發展的意義。從環境保護的觀點而言,粗放式、傳統或有機的農業經營方式,雖然較能避免破壞土壤與降低物種多樣性損失,但相對於農民收入而言,也較缺乏經濟效益,故需要由政府規劃與提供政策性的支持措施,獎勵農民採取親善環境與生態的農業生產方式,分攤與彌補其所得損失。

  綜合而言,德國主要的農業環境措施,包括有機農業、粗耕式綠地利用、多年期休耕等多項獎勵計畫。根據2002年農業年報顯示,參與農業環境計畫的總面積,1994年為450萬公頃,1997年則上升至550萬公頃,並自1998年起開始下降,其主要原因為EAGFL推動2000-2006年的新農業環境措施,以及舊自然保護契約5年期滿的解約結果。至1999年僅剩下470萬公頃農業環境計畫用地,但仍高佔總耕地面積的28%,其實施成效可謂斐然。

附記:

本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「關於農委會」項下「組織架構」-「企劃處」-「經濟研究科」點選進入,網址:http://www.coa.gov.tw/file/1/16/16_2/index.html。

  1. 澳洲2003年之農業生產現況與展望

  2. 稻米之需給、價格動向

  3. 果與蔬菜運銷法規要點簡介

  4. 產業的貿易競爭與政策調整方向


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