統計與出版品

    友善列印 將另開新視窗
錯誤回報
回首頁
熱門: 獎學金  農舍  寵物  有機  休耕 

92年12月(第138期)

站內搜尋
熱門: 獎學金  農舍  寵物  有機  休耕 
英國的農業環境政策簡介

台大農經系 吳珮瑛

一、前言

  本研究曾介紹歐盟有關農業環境政策的演變,其中英國由於在1972年方加入歐洲共同體,因此,其所採行與建議和環境維護諸多相關的農業政策,尚未納入共同農業政策之中,本文將簡介英國的農業環境政策。

  自1987年開始,英國的農漁業暨食品部(Ministry of Agriculture, Fisheries and Food ,MAFF)陸續推動一系列的農業環境政策(Agri-environment Schemes),這些政策包括環境敏感地區計畫(Environmentally Sensitive Areas Scheme)、鄉村管理計畫(Countryside Stewardship Scheme)、有機農法計畫(Organic Farming Scheme)、硝化物敏感區計畫(Nitrate Sensitive Areas Scheme)、鄉村開放計畫(Countryside Access Scheme)、農地造林補貼計畫(Farm Woodland Premium Scheme)、棲息地計畫(Habitat Scheme)、空曠地計畫(Moorland Scheme)等(MAFF,1998a)。

  後來,MAFF被併入新成立的環境、食品暨鄉村事務部(Department for Environment、Food & Rural Affairs,DEFRA),自此有關農業環境政策之規劃與執行由該部負責。根據DEFRA之規劃,英國的農業環境政策是屬於英國鄉村發展計畫(England Rural Development Programme)的一部分,內容除了延續過去MAFF執行的環境敏感地區計畫、鄉村管理計畫、農地造林補貼計畫和有機耕作輔助計畫外,並同時推動能源作物計畫(Energy Crops Scheme)、林地獎助計畫(Woodland Grant Scheme)等(DEFRA,2001a)。

  過去MAFF與目前DEFRA所執行之農業環境政策,係鼓勵農民採取能與環境相容的耕作方式,因此對於野生動植物、陸地景觀、歷史文物等之保存與保留,將產生正面的功能。前述所有的政策,農民可以自由選擇參加與否,而補貼金額的多寡則視農民參與計畫所造成的所得損失為計算基礎。以下逐一說明英國政府推行之各項農業環境政策的內容,同時彙整文獻中對各項措施之評估與檢討,由彙總中發現,因措施重要性與施行普遍程度的不同,有關的檢討與評估之數量亦不相同,因此,至目前為止,對於部分的措施亦難斷定其執行成效之成敗。

二、英國主要的農業環境政策

  1. 環境敏感地區計畫(Environmentally Sensitive Areas Scheme,ESAs Scheme)

      MAFF於1987年起開始實施環境敏感地區計畫,該計畫是英國政府第一個施行的農業環境政策,目的是為了在具有高度環境價值之區域,鼓勵採用適當的農業經營方式,以保留並增加該地區在景觀、歷史與生態上的價值,而透過該計畫可以發現農業與環境間是存在著強烈的相關性(Robinson,1994)。每一個環境敏感劃設區域都有一個或多個層級不同的規定,這些規定包括:(1) 保護與管理環境現有之特徵 (2) 將可耕地回復成草原 (3) 維持河邊草地之傳統管理方式 (4) 維持濕地足夠的水位高度 (5) 建立可耕地的邊緣 (6) 維持石牆和樹籬 (7) 增加石南屬植物的曠野地 (8) 促進公共參與。

      所有參與此一計畫者都禁止將草原變為耕地,並限制化學肥料的用量。參與者必須簽訂十年契約並履行計畫之規定,以能每年領取津貼,而津貼的額度則是依參與該計畫而造成之所得損失做為計算基礎。此外,自1994年起MAFF為增加民眾享受鄉村生活的機會,對於提供土地做為道路者亦有其他津貼補助。Wilson(1997)針對Cambrian Mountains環境敏感計畫之執行區域,分析影響農民參加意願的重要因素,研究結果顯示補貼額度的大小、有關資訊的提供、與制度設計是否有彈性等制度因素,以及農場規模等農民個人因素,是影響農民參與此環境敏感計畫的主要因素。

      MAFF分別在1987、1988、1993與1994年,分四個階段總共劃設了22個環境敏感地區,面積達1,149,208公頃,約佔英國農地面積的10%。由於該計畫是採用自願的方式參加,因此只有當劃設區域內之農民決定加入該計畫時才需執行該計畫的內容。在2000年時DEFRA與農民實際的契約簽訂數目為10,915件,執行面積為532,000公頃(DEFRA,2001b)。

      關於環境敏感地區計畫的執行成效可以從成本效益分析上著手。在成本方面,除了必須補貼參與計畫的農民外,還包括政策的執行成本(administrative costs)。事實上,環境敏感計畫的執行成本相當高,以1998/99年度而言,執行成本約佔總成本的27.9﹪(Whitby,2000)。Falconer、Dupraz和Whitby(2001)曾對英國22個環境敏感地區,以1992/93至1996/97五年期間的資料進行研究,結果顯示執行成本會隨著計畫實施的時間愈久而降低,此乃因學習效果(learning-effects)與漸進調整(fine-tuning)的結果所致。

      而在環境敏感計畫之效益評估部分,由於此類環境財貨沒有實際的交易價格和數量,一般採用非市場評價法(nonmarket valuation method),特別是條件評估法(contingent valuation method)加以評估衡量,如Garrod和Willis(1995)曾衡量South Downs 環境敏感區與Somerset Level和 Moors 環境敏感區的效益、Hanley等(1998)則評估Breadalbane環境敏感區之效益、Alvarez-Farizo等(1999)評量Breadalbane ESA和Machair 環境敏感區的效益時均採用條件評估法。如果進一步將環境敏感計畫的效益與成本做比較,由此可以決定該計畫是否值得執行之依據。又Garrod和Willis(1995)亦曾針對South Downs環境敏感區與Somerset Levels和Moors環境敏感區進行成本效益分析,結果益本比分別高達82.3與28.4,顯示這些環境敏感計畫確實有實施的價值。

  2. 鄉村管理計畫(Countryside Stewardship Scheme)

      英國的鄉村管理計畫最早是由鄉村委員會(Countryside Commission)於1991年開始推動,而後在1996年則改由MAFF執行。鄉村管理計畫具有多重目標,包括:(1) 維持景觀的美質與多樣性 (2) 保留並擴展野生棲息地範圍 (3) 保存文化之特性 (4) 重建過去被忽略的土地 (5) 創造新的棲息地和景觀 (6) 增加民眾享受鄉村生活與景緻之機會。

      鄉村管理計畫之執行區域遍佈全英國,但不包括環境敏感地區計畫的實施範圍,主要為白堊或石灰石草地、河畔或湖岸地、叢生石南屬常青灌木之低地(lowland heath)、海岸、丘陵地、河邊草地或牧草地、歷史景點、年代久遠的果園、農地間界線、與農地邊緣等鄉村之土地。然而該計畫允許當事者自由決定參加與否,並非所有的實施範圍都要強制執行,同時此計畫的施行對象不限於農民,亦包含了所有的土地管理者。

      一般而言,參加鄉村管理計畫者必須簽訂為期10年的契約,每一紙契約都可以按照其所處區域環境的不同,分別強調其管理目標上之特質與差異。參加者即可依契約記載內容與實際執行成果,領取到政府發給的補償津貼。此外,為了方便民眾享受該計畫的執行成果,對於能夠維護或整修田間小徑或馬路者,也給予補償津貼。自1991年至1998年的8年當中,鄉村管理計畫之執行面積,總計達143,055公頃,而簽訂契約數共有8,614件(DEFRA,2001c)。

      鄉村管理計畫是英國政府最主要推動的農業環境政策之一,因此牽涉的社會經濟層面頗為廣泛。Harrison-Mayfield、Dwyer和Brookes(1998)曾探討鄉村管理計畫推動之後,對於所得與就業機會造成的衝擊,結果顯示對鄉村區有正面的影響,然而對於都會區和資本密集的食品加工業之影響卻是負面的,但總括整體而言,正面與負面的衝擊大致是平衡的。

  3. 有機農法計畫(Organic Farming Scheme)

      由於認知到有機耕作是一種能與環境和諧共處,且可以永續生產的農業經營方式,因此MAFF自1994年起便開始實施有機農法計畫,以拓展有機耕作的經營面積。該計畫的施行方式,主要是對於目前採用傳統耕作而想要改變成為有機經營的農民,給予財務上的援助,因此,現在尚未採取有機耕作之農地,都是該計畫的適用對象。

      在此計畫下的金額補助期間是5年,額度大小則是以面積為計算基礎,同時也規定經營面積不得少於1公頃,且最多為300公頃。自願參加者必須先提出轉換計畫(conversion plan),經過DEFRA批准後契約才開始生效。此外,由於英國相關法令規定有機生產者必須註冊登記才能販售有機食品,因此該計畫亦要求參與者必須登記為有機生產者。至1996年為止,簽訂有機農法計畫之契約數目為101件,面積達4,673公頃(MAFF,1998b)。

  4. 農地造林補貼計畫(Farm Woodland Premium Scheme)

      MAFF自1992年開始執行農地造林補貼計畫,此一計畫之目的是透過在農地上栽種樹林,以增進或改善環境品質,特別是為了景觀之維護、棲息地之提供與生物多樣性之增加等各種功能之強化。

      為了鼓勵農民將農地轉變成為林地,該計畫根據栽種樹種的不同(主要區分為針葉林或闊葉林)以及土地型態的差異,而發放期限不同且額度不等的津貼,以補償農民之所得損失。參與該計畫的農民則必須負責於農地上栽種樹林,且在一定期限內不得將此農地變更做為其他用途,如果栽種的樹林中闊葉林之種植面積達50﹪以上,則至少必須維持30年,若是針葉林則至少需維持20年。

      此外,為瞭解農地造林補貼計畫的成效,DEFRA亦委託經濟與環境領域之專家學者進行評估。至2000年為止,總計共有5,829位農民參與該計畫,執行面積為23,277公頃(DEFRA,2001d)。

  5. 空曠地計畫(Moorland Scheme)

      MAFF自1995年開始執行空曠地計畫,目的是鼓勵農民減少羊隻放牧的數目與管理方式的改善,以增進和保護鄉村的環境。該計畫主要是針對長滿石南屬植物的高原空曠地區(heather moorland),設定夏季和冬季時節羊隻的圈養密度,以保護這些地區的環境。為達到此一目標,便鼓勵參與此計畫的農民減少母羊的放牧數量,在1995年時每減少一隻母羊的放牧,農民即可以領取30英鎊的補貼。此外,該計畫亦獎勵暫時性圍牆的建立,以避免羊群進入石南屬植物正在重新生長的地區,而每建築一公尺的圍牆,農民可以領取1.2英鎊的補貼。

      空曠地計畫執行的第一年,即1995年時只有13位農民參與此計畫,當時只減少了3,900隻母羊的放牧。由於該計畫執行成效不彰,因此MAFF在1996年時便著手調整補貼額度,而DEFRA則進一步考慮在未來將該計畫併入鄉村管理計畫之中(DEFRA,2001e)。

  6. 鄉村開放計畫(Countryside Access Scheme)

      MAFF於1994年開始著手在英格蘭和威爾斯地區實施鄉村開放計畫,目的是為了提供休耕農地做為民眾散步和休閒之用。依據該計畫,在一些風景優美和有特殊或悠久文化歷史的地區,鼓勵農民提供部分或全部的休耕農地,做為民眾野餐或休閒使用。此外,如果休耕農地的邊緣地帶能夠當作道路,得以連接現有既存的公路,或者可以提供民眾散步之用者,也可以參與該計畫。

      倘若農民提供休耕農地供作上述用途,便可以依土地面積大小或道路長度領取補貼。但這些農地除了需先參加為期5年之休耕計畫,並且比照一般的休耕管理規則外,還必須提供足夠的進入管道、與修剪區域內草地、維持整潔和安全。至1997年為止,共有126個據點參與該計畫,面積達1,627公頃,而該計畫則於1997年併入鄉村管理計畫之中(DEFRA,2001f)。

  7. 棲息地計畫(Habitat Scheme)

      棲息地計畫自1994年開始執行,目的是在若干重要的動植物棲息地上,藉由停止農業耕作的方式,並且透過良好的管理措施,以期對野生動植物的保留和保存有所幫助。該計畫的內容主要是針對下列三種不同的農地型態所做的規劃(MAFF,1998c)。

      (1)水域邊緣地帶(water fringe):該部分所選定的6個執行區域,都位在河川或湖泊的沿岸,目的是要在水域的邊緣創造緩衝地帶或擴展草原區域,以保留或增加野生動植物的棲地。

      (2)休耕農地(former set-aside land):此部分規劃的是過去曾參與5年休耕計畫(Five Year Set-Aside Scheme)之農地,希望透過妥善的土地管理以保護野生動植物。

      (3)沿海濕地或沼澤(saltmarsh):此部分是要保護海岸邊的濕地或沼澤,以復育這些地區的植物生長。

      如果農民決定參與棲息地計畫,則必須在簽訂契約後的20年內停止農業生產,並執行相關的農地管理規定,以達到保護野生動植物之目的。截至1999年為止,棲息地計畫共有431位農民參與,總計執行面積為7,115公頃,該計畫於2000年已併入鄉村管理計畫之中(DEFRA,2001g)。

  8. 硝化物敏感區計畫(Nitrate Sensitive Areas Scheme,NSA Scheme)

      MAFF在1990年選定32個硝化物敏感區(Nitrate Sensitive Areas,NSAs),面積涵蓋約35,000公頃,設置目的是鼓勵位在劃設區域中的農民改變耕作方式,以改善目前重要公共給水之水源中,含硝化物過量的情況。

      對於擁有農地位在硝化物敏感劃設區域內的農民,可以自由決定是否參加該計畫,而該計畫則提供多種方案以供選擇。各種方案之補貼金額都是以面積做為計算基礎,且不同方案將提供不同的補貼金額,每一種方案的簽約期間均為5年。透過這些措施的執行,MAFF希望能符合飲用水條例(Drinking Water Directive)中所規定的,水源地的汲水標準之含氮量需低於50mg/L 的限制(MAFF,1998d)。

      硝化物敏感區計畫於1998年起開始即不再與農民簽訂任何新的契約,因此,在2000年時參加的農民人數只剩下297人,面積為15,701公頃,同時該計畫亦將於2003年正式結束。取而代之的是MAFF新劃設的68個硝酸鹽脆弱區(Nitrate Vulnerable Zones,NVZs),面積約為600,000公頃,且這些區域包含了以前32個硝化物敏感區的全部執行範圍。然而與硝化物敏感區計畫不同的是,NVZs係直接禁止農民對硝化物肥料的使用量,並且不給予任何補償,以防範在農業生產過程中所排出的硝化污染物,排入或滲入地面與地下水源中(DEFRA,2001h) 。

  9. 能源作物計畫(Energy Crops Scheme)

      能源作物計畫是由DEFRA與森林委員會(Forestry Commission)共同執行,目的是要以能源作物(Energy Crops)替代石油做為燃料,以降低溫室氣體(特別是二氧化碳)的排放量。該計畫分為兩部分,首先是對於種植能源作物者給予獎助,其次是鼓勵建立能夠提供能源作物給電力供應站的生產團體。

      由於英國政府承諾在2010年時,必須達到1990年溫室氣體排放量12.5﹪的降幅水準,因此便積極尋找其他的替代能源,能源作物便是一種可行的方式。能源作物的特徵是栽種過程中所需的能源,遠低於該作物潛在能夠釋放的能量,此二項的比例約為1:20,而一般作物為1:7至1:10,因此,能源作物乃適合做為替代能源。該計畫選定的能源作物是以短期輪作的矮樹叢(short rotation coppice)為主,包括柳樹、白楊樹等,如果種植這些能源作物,農民將可以領取政府發放的獎助津貼。能源作物計畫的執行除了有助於降低溫室氣體的排放量之外,也可以提供農民新的商業機會與繁榮鄉村的經濟(DEFRA,2001i)。

  10. 林地獎助計畫(Woodland Grant Scheme)

      林地獎助計畫之設置目的是要鼓勵創設新的林地,或者對於現存林地管理良好者提供獎助。透過該計畫的執行將可以滿足英國社會大眾對木材與日俱增的需求、改進陸地景觀、增加野生物棲地、提供就業機會、與繁榮鄉村經濟。此外,城鎮附近的林地也可以提供做為休閒活動之場所。

      參與該計畫者的資格可以是土地的所有權者或是土地的承租者,但是承租者必須經過土地所有權者的同意,同時亦規定參加者的林地面積必須至少為0.25公頃且寬度為15公尺以上。而參加者必須簽訂契約並執行相關規定,以領取森林委員會發放的獎助,這些相關規定包括現存林地的參與者必須藉由栽種或砍伐以重新改造這些林地,而新的林地則必須全面栽種林木,並至少維持10年以上的時間(DEFRA,2001j)。

三、結語

  由前述各種農業環境政策的內容可知,基本上這些環境政策是以補助的方式,獎勵農民從事一些有益於環境保育,或是與環境相容的耕作方式,而這些耕作方式對於環境之維護,並不只狹義的侷限於對自然資源的保存與保護,更擴及農業耕作所在地之農村地區的生活環境、歷史文化及整體景觀之維護。因此,透過各種不同的獎勵方式,農業活動將不再只是一種單純的生產經濟活動,而是一種可以創造優質生活環境與生活品質的產業生產方式。

附記:

  本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規與經濟動態」。

‧日本天災融資制度之概要

‧加拿大食品檢驗局2003/04年度施政措施

‧美國農業補貼上限的爭議與影響評估

‧澳洲農民網路社群經營與學習的經驗

‧德國農業教育訓練制度


回上方 回上一頁
94-04-15:14,762
隱私權保護宣告/資訊安全政策/網站資料開放宣告/本會位置圖/各縣市動物保護申訴電話/緊急災害聯絡
關閉