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93年1月(第139期)

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美國農業與環境政策的變革


清雲科技大學經營管理研究所 陳雅琴

一、前言

  有鑑於農業生產的過程中,可能會產生對自然資源的負面衝擊,美國農業部近年來在農業與環境政策方面投注許多經費與計畫活動。以往,政府的農地保育的經費大多投注於土地休耕上,也就是以特定的契約方式補助農民在一段期間內暫停在環境敏感土地上的作物生產活動。過去10年來,已有35百萬英畝的農地進行休耕保育,約占全美耕地面積的10%。而在2002年農業法案(Farm Security and Rural Investment Act, FSRIA)通過後,農業決策單位不僅大幅增加環境保育的經費,並且在計畫重點上也有所調整。至2007年為止所核定的農業與環境保育經費已較過去10年的經費增加一倍,其中有三分之二的經費用於農地利用(working land)保育,也就是在耕種與放牧的農地上進行保育活動,由此也可看出農地利用保育已是目前農業與環境保育計畫中的首要重點。其次,濕地復育(wetland restoration)也是農業與環境保育計畫中的重要焦點之一;在新農業法案中所增加的農地休耕保育經費,有絕大部分用於濕地的復育。第三,農業與環境保育的各項計畫中,目標決策工具的重要性有降低的趨勢;有些計畫目前已不再使用環境指標或出價競標等目標決策工具,來決定哪些農民可參與保育計畫,或採取何種保育措施。綜合而言,近年來,美國農業與環境政策的轉變不僅擴大農地保育計畫所涵蓋的面積,同時也使得參與計畫的農民也大幅增加。但這些政策轉變是否能提高保育計畫的成本效益,則有待進一步的評估。

二、美國農業部的主要農業與環境保育計畫

  美國農業部主要的農業與環境計畫可分為三大類,其一是農地休耕保育計畫(land retirement program),其二是農地利用保育計畫(working land conservation program),第三則是農地保護計畫(agricultural land preservation program)。首先,在土地休耕計畫方面,主要的計畫項目包括:

  1. 長期休耕保育計畫(Conservation Reserve Program, CRP)

      由政府每年提供補貼給付與成本分攤,以建立長期的資源保育環境,保育的標的大多為環境敏感區的草地與樹木。2002年農業法案將此一計畫的保育土地面積上限由36.4百萬英畝擴大為39.2百萬英畝,計畫經費則是透過農產品信用公司(CCC)負責執行。美國國會預算局(Congressional Budget Office, CBO)估計此項計畫的經費需求在2002~2007年間約為8億美元。

  2. 濕地保育計畫(Wetlands Reserve Program, WRP)

      針對農地的濕地復育提供成本分攤或長期地役權(easement)。2002年農業法案將WRP計畫實施面積的上限由1.075百萬英畝提高至2.275百萬英畝;CBO估計2002~2007年此一計畫的經費需求約為15億美元,並且由CCC負責執行。

  其次,在農地利用保育(working land conservation)計畫方面,主要是針對目前尚未休耕,具有作物或放牧之生產力的農地採取保育措施,其主要的計畫項目包括:

  1. 環境品質改進計畫(Environmental Quality Incentives Program, EQIP)

      由政府提供技術支援、成本分攤或補貼,以協助畜牧與作物生產業者在農地利用上進行環境保育與改善工作。新農業法案核定2002-2007年由CCC負責執行的EQIP計畫經費為58億美元,而10年內的計畫經費總額為110億美元。在2007年之前,每年的計畫經費將高達13億美元,與1996年農業法案核定每年計畫經費2億美元相較起來,顯然高出許多。目前EQIP的計畫經費有60%用於畜牧業者,其中絕大多數是用於大規模集中型動物飼養業者(concentrated animal feeding operations, CAFOs)之養分管理的成本分攤上,以協助農民達到符合新淨水法案(Clean Water Act)有關糞肥處理與處置的要求規定。值得注意的是,以往EQIP計畫排除飼養規模超過1,000頭之動物飼養業者的規定,在2002年農業法案中已經刪除;而先前EQIP限制每位業者之補貼上限為每年5萬美元的規定,也在2002年農業法案放寬為6年期間內之上限總額為45萬美元。

  2. 野生動物棲息改進計畫(Wildlife Habitat Incentives Program, WHIP)

      針對地主與業者提供成本分攤,以協助其發展改善野生動物棲息的保育措施。2002年農業法案核定2002-2007年由CCC執行的計畫經費總額為3.6億美元;相較於1996年農業法案核定1996-2001年WHIP計畫經費僅為0.62億美元,顯然要高出許多。

  3. 新增安全保育計畫(New Conservation Security Program, CSP)

      由政府補貼農民採取並維持適當的土地利用與耕作方式,以矯正土壤、水資源、野生動物棲息等環境問題。此計畫之主要目的在於擴大農民與業者的參與,協助農場維持高度的保育水準,並對具有保育示範效果的業者提供回饋獎勵。CSP原本是沒有固定預算的津貼計畫,但在2003年的撥款條例中限制此一計畫2003-2013年的經費上限為37.7億美元。值得注意的是,農民參與CSP計畫有三種等級(tiers)可供選擇,參與較高的等級可在契約期間領取較多的年度補貼,但相對也必須投入較多的保育成本。至於保育投入的衡量準可分為:第一級—農民必須在不造成環境惡化的標準上,至少在部分農場矯正一個以上的環境問題;契約的期限為5年,在重新簽訂契約時,必須擴大保育計畫所涵蓋的農場範圍,補貼上限為每個農場每年2萬美元。第二級—農民必須在不造成環境惡化的標準上,針對整個農場矯正至少一個的環境問題;契約的期限為5~10年,補貼上限為每個農場每年3萬5千美元。第三級—農民必須在不造成環境惡化的標準上,矯正整個農場的所有的環境問題;契約的期限為5~10年,補貼上限為每個農場每年4萬5千美元。

  此外,在農地保護方面,主要的計畫項目包括:

  1. 農地保護計畫(Farmland Protection Program, FPP)

      提供經費給州政府與地方政府,以協助購買農地的發展權並維持農地的農業用途。2002年農業法案核定在2002-2007年由CCC執行的計畫經費為5.97億美元,其中2002年的計畫經費為0.5億美元,2004-2005年計畫經費則增加為1.25億美元。相較起來,1996~2001年,此一計畫之經費總額僅為0.5億美元。

  2. 新增草地保育計畫(New Grassland Reserve Program, GRP)

      透過長期契約或永久地役權以保護放牧地之牧草。在GRP計畫下,農民與地主可進行一般正常的放牧與割草活動,但禁止在土地上耕種作物,並且必須復育並維護該地之原生草原、草本非木質植物、以及矮灌木等物種。其中,長期契約(10~30年)乃是指每年提供相當於牧草價值75%的地租補貼;至於永久地役權的購買價格則是以一般市價減去牧草價值來計算;而30年的地役權則是以一般市價的30%,再減去牧草價值來計算。GRP計畫所提供的成本分攤比例,依據牧草地型態的不同,約為復育與維護成本的75%~90%。預估GRP計畫將可達到2百萬英畝的保護面積,在目前農業法案實施的6年期間,由CCC執行的計畫經費為2.54億美元。

  綜合上述農業法案之三大類農業與環境保育計畫,在2002-2007年間各計畫項目的經費統計如圖1所示。由圖1可看出,2002年農業法案所核定2002~2007年間的農業與環境保育計畫經費比往年要大幅增加,尤其是環境品質改進計畫的經費額度最高。如果再進一步比較歷年來政府核定各項農業與環境保育計畫的經費,可由圖2看出,在2002年農業法案中農地利用保育計畫的經費明顯較往年增加許多,而土地休耕保育的計畫經費則僅有微幅增加。

農業法案所核定之2002~2007年農業與環境保育計畫經費
》圖1 農業法案所核定之2002~2007年農業與環境保育計畫經費

歷年農業與環境保育計畫的經費統計
》圖2 歷年農業與環境保育計畫的經費統計

三、農地利用保育計畫的擴大實施與新增計畫

  以往農業法案大多著重於農地的休耕保育,但在2002年農業法案中,農業與環境保育計畫特別強調的重點是擴大農地利用的保育。主要原因在於以往農業法案所著重的農地休耕保育計畫,將最不利於生產的敏感土地進行休耕,已成功地達到改善環境品質的目的,但這些效益的代價卻是來自納稅人的支出成本。另一方面,由於目前最脆弱敏感的土地已經透過CRP計畫進行休耕,其餘符合休耕條件的土地仍具有較高的生產力,如果再進一步擴大休耕所耗費的成本可能更高,但效益卻更低。因此持續維持這些農地的生產利用,並補貼農民進行農地利用保育,可能是一個較具成本效益的選擇,也是目前亟待進一步開發的領域。

  在2002年農業法案中,最主要的農地利用保育計畫—環境品質改善計畫(EQIP)的經費較先前農業法案增加了5倍之多。透過此一計畫,作物與畜牧生產業者可取得資訊、技術、與財務方面的支援,以進行保育工作,例如在農地利用上進行保育耕作或養分管理等。目前此一計畫吸引到較多的畜牧業者參與—約有60%的計畫經費用於畜牧業者;相較起來,1996年農業法案中用於畜牧業者的經費約佔50%,而原本排除大規模飼養業者參與計畫以及限制補貼上限的規定均在2002年法案中刪除或放寬。

  不僅如此,2002年農業法案更新增一項農地利用保育計畫—安全保育計畫(CSP),此計畫主要在於補貼農民採取適當的農場作業,以矯正土壤、水資源、或野生動物棲息等環境問題。CSP與EQIP雖同樣屬於農地利用保育,但實施的方式卻有所不同。在CSP計畫下,農民可選擇3種不同等級的補貼給付,投入較多保育工作的農民每年可領取較高的補貼給付,以鼓勵農民發展出綜合性、整體性的保育規劃計畫。

四、農地利用保育擴大實施後的相關議題

  隨著農業法案擴大實施並新增農地利用保育計畫,所衍生出來的相關議題包括:

  1. 美國農業部最主要的農地休耕計畫—CRP也在近年加入許多新規定。這些新規定允許地主在休耕土地上進行管理性的放牧與割草活動,以適度降低對地主的補貼給付,並將休耕土地轉換為農地利用。

  2. 2002年農業法案在農地利用保育方面大幅增加計畫經費的主要目地在於為多樣化的美國農地與農民提供更大的彈性。因為大多數的農民所面對的農業與環境問題均有所不同,農民可依據其所擁有的資源、農場規模、農場經營作業、與管理結構來選擇參與聯邦政府保育計畫的方式。

      以小規模農場來說,其年銷售額通常少於25萬美元,產出約占美國農業產出的1/3,但卻擁有將近3/4的農地。這些農場的主要收入並非來自作物或畜牧生產,而是來自土地休耕的補貼給付,以及非農業來源的所得收入。相對而言,大規模農場的產出約占美國農業產出的2/3,但卻僅擁有1/4的農地。這些農場通常較為商業導向,且甚少依賴非農業來源的所得收入。因此,當聯邦政府大幅增加農地利用保育計畫經費、加強重視畜牧經營、並提高補貼上限時,將會提高大規模農場參與保育計畫的意願。

  3. 儘管農地利用保育具有許多優點,但也可能面臨某些挑戰。例如,政府對各種類型的農民所採取的各式各樣保育措施提供補貼給付,可能會使得保育計畫的規劃、監控、與維持更加複雜,尤其是像作物養分管理之類的保育管理工作,通常很難直接觀察並加以監控。而農地利用保育方面的多重計畫也很難以較低的計畫管理成本加以整合。此外,農民在參與新增或擴大實施的保育計畫時,也需要有保育規劃服務人員提供技術支援。為了協助處理這些日益增加的工作負荷,新法案條例必須提撥經費雇用合格的第三方技術服務人員,以輔助美國農業部自然資源保育服務單位的工作人員。

五、濕地復育計畫的新發展

  正當擴大實施的農地利用保育計畫成為2002年農業法案環境保育計畫中最引人矚目的焦點之際,適度擴大的濕地復育計畫與土地休耕計畫也是農業法案的另一個重要焦點。新農業法案所核定的CRP土地休耕與WRP濕地復育計畫面積增加了4百萬英畝,增加幅度約為11%,其中濕地復育的部分占30%—約為1.2百萬英畝,未來核定投入濕地復育的面積將會提高至40%。除了1.2百萬英畝的土地新增加入濕地復育計畫外,CRP計畫也將復育到符合濕地條件的農地登記為農用濕地;在CRP計畫所增加的2.8百萬英畝土地中,有高達50萬英畝的土地登記為現有農用濕地的復育。一般來說,濕地復育之所以成為當前農業與環境保育計畫的重要焦點,主要原因在於每一單位面積濕地所能提供的環境效益相對較高。

六、目標決策工具的重要性降低

  近年來,農業決策單位不僅大幅增加保育的經費額度與計畫範圍,同時在保育計畫管理的決策模式上也有所轉變。在決定哪些農民可透過不同計畫領取補貼給付時,為了使有限的保育計畫經費能得到最大的環境效益,計畫管理單位通常會採取兩種目標決策工具(targeting tool),一是環境效益指標(environmental indices),二是出價競標(competitive bidding)。環境效益指標乃是利用點數系統將農民所提出的各種保育措施,依據其預期的環境效益加以排序;例如使用特別有效的保育措施、在環境敏感土地上投入保育工作、或是針對湖泊與河川等特定資源投入保育工作等,均可計入點數。計畫管理單位利用環境效益指標的排序結果,並參酌各種保育措施所預估的成本,可確認哪些農場的土地休耕或農地利用保育措施可產生相對較大的環境效益。

  至於出價競標乃是指由農民針對其農場的保育措施與成本分攤(cost-share)比例提交出價競標,其中成本分攤比例指的是美國農業部補貼農場保育設施與執行成本所占的比例。接著,由計畫管理單位比較農民所提交的出價,來確認哪些農場在土地休耕或投入保育措施的成本相對較低。最後再依據農民提出之保育措施的潛在環境效益,以及農民出價要求的補貼比例,來決定哪些農場可得標參與保育計畫。

  目前各項農業保育計畫使用目標決策工具的情況已有逐漸減少的趨勢。在CSP安全保育計畫方面,由於目前政府尚未公布新增CSP計畫的詳細細節,因此農業決策單位在決定哪些農民可取得CSP計畫參與資格時,並未使用目標決策工具,而是考量農民所採取的保育措施對全國或地區性環境議題的重要性而定。

  在CRP土地休耕計畫方面,計畫管理單位目前仍使用目標決策工具來決定哪些農民可參與CRP計畫。根據美國農業部經濟研究服務(Economic Research Service, ERS)的研究報告指出,目標決策工具的使用已使得CRP計畫環境目標的公共效益明顯提高。CRP計畫利用環境指標與出價競標等目標決策工具來決定哪些土地適合水文娛樂用途、草原狩獵用途、或是野生動物棲息用途,在計畫面積與經費成本維持不變的情況下,每年至少可增加3.7億美元的效益。

  另一方面,EQIP環境品質改進計畫目前已不再使用出價競標的決策模式;但其結果卻可能導致每一單位計畫經費的環境效益降低。2002年農業法案之前,在結構性的保育措施(例如畜牧用的水源設備等)方面,政府補貼成本分攤的比例最高為75%;在管理性的保育措施(例如整合蟲害管理或保育作物輪作等)方面,政府補貼成本分攤的比例上限則為100%。而根據EQIP的資料數據顯示,農民所出價要求的成本分攤比例通常低於此一上限。1996年以來,結構性保育措施的全美平均成本分攤比例為35%,管理性保育措施的全美平均成本分攤比例為43%。

  而現在參與EQIP計畫的農民所能領取的成本分攤上限僅為50%,除非其農場所在地的州政府經美國農業部核准支付較高的成本分攤比例。成本分攤比例上限降低的結果可能使得原本有意願參與EQIP計畫的農民,即使其所提供的環境效益值得政府以較高的成本分攤比例給付補貼,但這些農民卻不願意參與EQIP計畫,因而造成對環保成本效益有貢獻的農民被排除在計畫之外。相對來說,願意以較低的成本分攤比例採取保育措施的農民,參與EQIP計畫所領取的補貼可能高於其應得的補貼;如此將導致政府支出的計畫補貼經費偏高,也因而使得每一單位計畫經費的環境效益降低。

七、當前農業與環境保育計畫兩大趨勢的爭議

  綜合前述分析可看出,當前農業與環境保育計畫的重要轉變趨勢中,一方面,農業與環境保育計畫特別強調農地利用與濕地復育的重要性,對於農業與環境政策的環境效益有提升的作用。但在另一方面,環境指標與出價競標等目標決策工具的重要性降低,則會使得每一單位計畫經費的環境效益降低。因為在農地利用保育計畫上,如果不採用出價競標,將會使得政府補貼的成本分攤比例高於大多數農民所出價要求的比例;如果不採用環境效益指標將計畫導向較高的環境效益狀況,則整體的效益將會比預期結果差。由此可看出,這兩種趨勢所產生的影響效果正好相反,因此,兩者所產生的淨效果目前很難有明確的定論。

附記:

  本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規與經濟動態」。

  • 日本稻米政策改革相關措施概要
  • 加拿大與美國軟木出口補貼之各項爭議
  • 澳洲對WTO架構下有效減少市場扭曲議題之看法
  • 英國農部轉型與組織變革
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