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93年9月(第147期)

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WTO 7月套案農業談判架構共識及其對國內農之影響


國際處國際組織科 林家榮

  WTO總理事會於今年8月1日凌晨通過「7月套案」農業談判架構,由於談判架構多數議題符合我國利益,且本會於加入WTO前後已積極推動各項產業調整措施,因此,該談判架構對我國重要敏感性產業之發展,初步評估影響不大。為使各界進一步了解WTO杜哈回合農業談判進展、農業談判架構實際內容及其對國內農業之可能影響,本會已自8月11日起至8月底止舉辦14場分區說明會,除解說未來農業談判的發展及對台灣農業之可能影響外,並回答各項有關WTO的疑問。

一、WTO杜哈回合農業談判進展

  WTO新回合(又稱杜哈Doha回合)談判自2002年全面展開以來,農業一直是各國最為關切的重點,也是新回合談判無法順利依照原訂時程進行的主要原因。事實上,農業談判早已自2000年3月起展開,而各國對於農業談判重要議題立場有很大的差距,包括外銷補貼(export subsidy)、境內支持(domestic support)及市場開放(market access)等,在進口與出口國家,以及開發中與已開發國家之間,都存在著極大的衝突。

  WTO杜哈回合談判經過1年多的協商與討論後,依原訂時程於第五屆坎昆(Cancun)部長會議中進行檢討。但因會員對於農業及新加坡議題(投資、競爭、貿易便捷化及政府採購透明化)立場差異過大,坎昆會議並無具體結論而宣告破裂。經過WTO秘書處與主要會員國之共同努力,WTO杜哈回合農業談判於本(2004)年3月正式恢復,會員推舉紐西蘭大使Timothy Groser擔任農業談判委員會主席,盼在今年7月底之前就農業談判架構(framework)達成共識,俾於未來進一步確立談判模式。

  為順利推動杜哈回合談判,WTO總理事會主席日本大使大島正太郎經與各議題談判委員會主席會商後,於今年7月16日提出杜哈回合談判「7月套案」(July Package),除綜合整體各議題之談判進展外,並針對農業、非農產品市場進入、服務業及貿易便捷化等重要議題提出相關談判架構、建議及模式,希望各會員能於7月底前達成共識,順利通過「7月套案」,俾使杜哈回合談判能順利持續進行。隨後大島主席並進一步提出「7月套案」修正版,經過激烈討論,終於在8月1日凌晨在總理事會中獲得通過。

  本次獲得通過之農業談判架構,將做為未來各國協商農業減讓模式(modality)的重要基礎,並希望能於2005年12月WTO第六屆香港部長會議召開時,完成杜哈回合談判工作。然而,由於「7月套案」農業談判架構對於多項議題仍採取模糊處理,往後各國對於減讓模式的談判,將有許多爭議尚待解決,是否能依目前所訂時程完成談判,仍難預料。

二、七月套案農業談判架構重要內容

  「7月套案」農業談判架構中,與我國較有關之重要內容包括:

(一)境內支持:

  1. 各項具有扭曲貿易效果之境內支持措施總額,包括國內農業總支持(AMS)、微量補貼(de minimis support)及藍色措施(blue box),應以「分段調降公式」進行削減,即補貼水準越高者,削減幅度越大。而且上述補貼總額在開始執行之第一年,不得超過「AMS最終約束水準、可允許之微量補貼及藍色補貼上限」等3項補貼總和之80%。

  2. 國內農業總支持AMS(例如稻米保證價格收購計畫),應同樣以「分段調降公式」進行削減,個別產品AMS應設定上限,而上限如何訂定尚待談判決定。

  3. 關於藍色措施方面,各會員可採取平均農業年產值之5%為補貼上限。

(二)出口競爭(export competition):

  1. 取消出口補貼。

  2. 應制定糧食援助(food aids)規範,且國際組織在糧食援助措施中扮演的角色及是否應採完全贈與方式實施糧食援助,亦應進一步談判。

(三)市場開放:

  1. 農產品降稅應採「分段降稅公式」進行,高關稅產品之降幅較大,但應給予敏感性產品(sensitive product)應有的彈性處理。

  2. 會員可自行選定敏感性產品,而敏感性產品項數則尚待進一步談判。

  3. 各項敏感性產品應以增加關稅配額及調降配額外關稅等兩者組合方式,實質改善市場進入機會。

(四)其他

  1. 已開發國家及有意願之開發中國家,將給予低度開發國家免關稅及免配額之進口優惠待遇。

  2. 新會員之優惠待遇應以特別彈性條款有效解決。

三、農業談判架構共識對我國農業之影響

(一)國內農業補貼

  雖然逐漸削減具有扭曲貿易效果的國內農業補貼措施,已經是全球農產貿易政策改革的趨勢,但包括日本、韓國、挪威及我國等小農國家,都已及早積極檢討各項國內農業補貼措施,儘量將扭曲貿易的計畫(例如稻米保證價格)轉換為可允許的補貼措施,例如採取有限制生產前提的直接補貼措施,或者是推動與研究發展、行銷廣告、基礎建設及環境保育有關的補貼計畫等。這次農業談判架構雖然通過了對於國內農業補貼進行削減,但由於我國已提早因應,例如以增加休耕補助面積方式,來減少稻米保證價格收購的補貼金額,因此,本次國內農業補貼議題對我國影響不大。

(二)出口補貼

  這次「7月套案」農業談判架構順利通過原因之一,在於各國同意將在一定期限內完全取消出口補貼,這對國際農產品市場價格的正常化將有正面幫助。針對此項議題,因為我國在加入WTO時已承諾不實施出口補貼,所以對我國並沒有直接的影響;反而當國際農產品市場價格趨於正常化而可能呈現上漲時,台灣農業也將相對較有競爭力,不管是在促進外銷或保護國內產業方面,將有很大的助益。

(三)市場開放

  在農產品市場開放議題方面,各國未來將可以自行選定部分敏感性農產品(如稻米),獲得較為優惠的彈性待遇,這對於我國而言,將極為有利;然而,農業談判架構明訂各項敏感性產品應以增加關稅配額及調降配額外關稅等兩者組合方式,實質改善市場進入機會。對此,我國仍將在未來協商減讓模式時,爭取對我國有利的組合方式,來保護我國敏感性產業的發展。

(四)新會員特別考量

  在杜哈回合農業談判期間,我國特別強調新會員由於剛加入WTO,目前尚在執行入會減讓承諾的期間;要立刻繼續執行杜哈回合談判結果,農業部門將面臨非常大的挑戰與困難。為此,新會員的權益應受到重視,WTO應該給予新會員必要的調適彈性。有關新會員特別考量方面,農業談判架構係規定將以特別條款來加以有效解決,我國將在往後談判減讓模式時,與其他新會員共同合作,爭取新會員應享有較小削減幅度、較長執行期程、必要寬限期(grace period),以及可選擇若干免納入削減承諾之敏感性產品等特別優惠待遇。

四、結語

  WTO新回合農業談判自2000年3月起展開,我國當時即以觀察員身分,由本會派員參加歷次談判會議,掌握談判進展。而我國加入WTO後,本會更積極與立場相近國家結盟,透過參與各項談判會議與活動,極力維護我農業永續發展與農民權益。例如由日本、挪威、瑞士、韓國、歐盟及模里西斯等核心成員組成之非貿易關切事項集團,主張農業具有糧食安全、鄉村發展及環境保育等非貿易多功能,立場與我國相近;我國在入會前即派員參加該集團有關會議,並於加入WTO後成為該集團重要成員之一,以爭取共同關切之利益。

  此外,我國在2003年坎昆部長會議期間,更與日本、挪威、瑞士、韓國、模里西斯、保加利亞、冰島、以色列及列支敦斯登等糧食淨進口小農國家,結盟為10國集團(G-10),在境內支持及市場開放等議題共同爭取權益。今年7月初本會李主任委員金龍即親赴日內瓦,參加G-10集團農業部長會議,我國與G-10集團成員國在農業談判議題立場方面,已獲得高度共識。

  本次「7月套案」農業架構談判期間,我國最關切之議題包括(一)同意AMS總金額進一步削減,但不應要求削減個別產品AMS,以保留政策彈性;(二)各會員可自行指定敏感性產品,以在市場開放方面享有特別彈性;以及(三)新會員應享有特別優惠待遇,包括較小削減幅度、較長執行期程、必要寬限期(grace period)及可選擇若干免納入削減承諾之敏感性產品等。透過參與代表糧食淨進口國及小農國家之G-10集團,我國已充分展現積極參與談判及維護應有權益之企圖心,並促使農業架構納入我國所關切之部分議題。未來在減讓模式的談判中,我國與G-10集團其他成員國將更積極參與,透過結盟爭取共同利益,以維護農業有關糧食安全、鄉村發展及環境保育等非貿易關切事項,促進農業永續發展及維護小農應有權益。


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