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94年4月(第154期)

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日本稻米政策變簡介

農糧署 林傳琦

壹、前言

  去(2004)年8月1日凌晨,WTO總理事會通過杜哈回合談判「七月套案」(July Package),其中農業談判架構有關境內支持議題之共識,包括:(1)各項具有扭曲貿易效果之國內農業補貼總額應以「分段調降公式」進行削減,且補貼總額在開始執行之第一年應削減20%;(2)AMS應以「分段調降公式」進行削減,且個別產品AMS應設定上限;(3)微量補貼必須削減,藍色措施應重新定義等。衡諸目前國內境內支持措施結構,稻穀保證價格收購措施與AMS之依存度很高,因之未來應如何調整以因應AMS之繼續削減及個別產品設定上限問題,應為目前首要農業課題之一。基於日本近年已將其AMS成功轉為毋須削減之藍色或綠色措施,爰蒐整其稻米政策變革資訊,供作他山之石。

貳、日本稻米政策變革緣起及作為

  為因應稻米消費逐年遞減致生產過剩的壓力,及回應稻農擬生產高品質稻米以滿足消費者需求的建議,日本於1971年實施「水田生產調整政策」(類似我國的「稻田轉作計畫」或「水旱田利用調整計畫」),並推動「稻米計畫流通制度」,改進稻米流通方式。該制度歷經30餘年,在日本被迫實施稻米進口制度、稻米消費仍呈續減傾向及其生產成本過高等因素影響,各界希望改革稻米產銷制度的要求日殷。

  為符合及因應國際規範,日本於1995年開始執行烏拉圭回合農業協定後,在稻米產業相關政策上重新審視檢討,並略做調整,包括:

一、1995年11月開始實施「關於主要食糧供需及價格安定法(簡稱食糧法)」,廢除「食糧管理法(食管法)」,對於稻米不再作全量管理,價格亦由供需市場來作決定。

二、政府收購價格逐年調降,1996年為每60公斤16,392日圓,1998年調降至15,805日圓,2002年更降至14,295日圓(附表pdf doc)。

三、1998年實施「新稻米政策大鋼」,取消政府干預價格,改由政府以第三類之一等米市價收購安全存糧所需,及採行「稻作經營安定對策」之藍色措施,以補償市場糧價下跌所致稻農所得損失。

四、因應市場糧價變動,2004年實施「稻米政策改革大綱」,期6年內達成「稻作生產應具有之面貌」,及4年內建立以農民、農民團體為主體的自主性供需調整體系。

參、日本1998年實施之「稻米經營安定對策」

  1998年以前,日本並未採行藍色措施,惟為因應國際規範,日本對其境內屬於琥珀色措施之相關農產品補貼制度重新審視檢討,並於1998年實施新的稻米政策,將稻米價格支持(稻米收購)轉為不計入AMS之「限制生產計畫下之直接給付」(即藍色措施),而政府僅以市價收購安全存糧所需,不具價格支持功能,毋須列入AMS計算(符合農業協定附件2有關糧食安全目的所為之綠色措施)。

  1998年實施之「新稻米政策大綱」包括「生產調整(轉作)對策」、「稻作經營安定對策」及「計畫流通對策」等三大主軸,其中「稻作經營安定對策」即為日本採行之藍色措施,其政策目標係為穩定稻作農家所得,以避免糧價波動影響農民收益。「稻作經營安定對策」由農民出資基準價格(近3年自主流通米價格之平均為基準價格,2002~2003年度為前7年扣除最高及最低年後之5個年份平均價格)的2%,政府出資基準價格6%,共同成立「稻作經營安定基金」,當市價低於基準價格時,補償基準價格與市價差距之80%,以期在停止稻米收購、穀價暴跌之情況下,確保農民之收益。至補償對象資格,須參加「生產調整(轉作)對策」且調整目標達成率達100%以上之農民始具資格。

  對於稻作依存度較高的農家,其受價格下跌之影響較大,因此核心稻農於2000年得選擇出資基準價格2.25%,政府出資基準價格6.75%,按當年自主流通米價格與基準價格價差之90%給予補償。另為確保稻米計畫生產績效,對於配合稻米計畫生產之實施者所生產之計畫外流通米,在生產者出資2%、政府出資4%前提下,得給予補償價差之60%。

  為使「稻作經營安定基金」得以順利運作及達成生產調整目標,在補償標準不變之前提下,2001年一般農家追加出資基準價格之0.5%,政府追加出資基準價格之1.5%(即農民支付款為基準價格2.5%,政府配合款為基準價格7.5%);核心稻農則追加出資為基準價格之2.8125%,政府追加出資為基準價格之8.4375%。

肆、日本2004年實施之「稻米政策改革大綱」

  有鑒推動稻作生產調整計畫、轉作已達極限,復以稻米供需俱趨多樣化,日本於2002年12月檢討通過「稻米政策改革大綱」,擬訂稻米生產結構、供需調整體系及運銷等全方位改革措施,且相關措施之訂定、採行,均將朝官方移轉民間,中央交由地方等方式為之。上述措施自2004年4月1日起實施,期6年內達成「稻作生產應具有之面貌」,即指能配合消費需求之供給體系及培養專業稻農,以建立21世紀之糧食安定供應體系,及4年內建立農民、農民團體為主體的自主性供需調整體系,以充分發揮農業經營者之創意空間。而未來稻米生產之規劃、執行,均將由地方協議會討論後實施,中央政府將退居協助、提供建言等角色。

  「稻米政策改革大綱」主要內容包括「水田農業構造改革交付金」制度(包括「產地再造對策」及「稻作所得基盤確保對策」)、「核心農民經營安定對策」及「集荷圓滑化對策」,各對策內容簡介如下:

一、「產地再造對策」內容概要:

  為推展具有地域特色之水田農業,各地域協議會必須制定作物生產、販賣、核心農家培育等水田農業未來發展方向,並與都道府縣等相關單位配合,在市町村、農協等相關團體、核心農家、消費者等各界參與下,制定計畫及推行。各都道府縣交付金補助單價為麥、大豆、飼料作物每公頃10萬日圓,其他一般作物每公頃7萬日圓,長年性作物、特用作物每公頃5萬日圓,調整水田每公頃2萬日圓。另核心農家補助單價為麥、大豆、飼料作物每公頃40萬日圓,其他一般作物每公頃20萬日圓。根據日本通報WTO有關境內支持文件資料,本項稻田轉作給付為農業協定附件2有關環境計畫下給付之綠色措施。

二、「稻作所得基盤確保對策」內容概要:

  「稻作所得基盤確保對策」係根據米價下跌之程度,由生產者出資及政府交付金所形成之資金,針對實施對象(需為「產地再造對策」之生產調整實施者,且為「集荷圓滑化對策」之出資者)補貼一定金額,以確保生產者之稻作所得(附圖pdf doc),其基本架構如下:

(一)基準價格:近3年自主流通米平均價格。

(二)出資單價:生產者為基準價格之2.5%,政府為基準價格之2.5%+每60公斤300日圓。

(三)補貼單價:固定給付為每60公斤300日圓;變動給付為當年市場價格與基準價格間價差的50%。

(四)補貼上限:基準價格加固定給付每60公斤300日圓(當年市場價格與固定給付和大於上限值時,超出部分必須扣除)。

(五)補貼金額:市場價格低於基準價格時為固定給付+變動給付;市場價格高於基準價格時則由補貼上限扣除市場價格。

附圖 日本2004年「稻作所得基盤確保對策」之稻米價差補償方式

三、「核心農民經營安定對策」內容概要:

  基於米價下跌對核心稻農收益影響較大,為求其稻作收入穩定,當市場價格下跌時,另予一定比例之價差補償,稱之「核心農民經營安定對策」,其實施對象及基本架構如下:

(一)實施對象需符合以下要件:

 

  1. 依「農業經營基盤強化促進法」之認定農業者或滿足一定條件之集落營農組織,且為「稻作所得基盤確保對策」實施者。

     

  2. 水田經營規模:原則上北海道之認定農業者應達10公頃、都道府縣應達4公頃,集落營農組織應達20公頃。

(二)基本架構

 

  1. 基準收入:各都道府縣近3年每0.1公頃之平均稻作收入(各年度稻作收入以各都道府縣前三高價品種之加權平均價格乘以各都道府縣的平均收穫量計算之)。

     

  2. 出資單價:考量價格、單位產量之變動影響及生產者與政府之分擔費率為1比3的前提,參加本對策之核心稻農出資約為基準收入之1%左右。

     

  3. 補填單價:每0.1公頃稻作收入低於基準收入時,其差額90%扣除「稻作所得基盤確保對策」補償金後之金額。

     

  4. 補貼金額:補貼單價乘上生產者之契約面積。

四、「集荷圓滑化對策」內容概要

  為防止主食用米價格下跌對農業經營產生影響,日本推行「集荷圓滑化對策」,對於豐收所產生之過剩米,可活用無息短期融資制度,以利農業者將過剩米按主食用米及加工用米區分出貨。「集荷圓滑化對策」融資對象及基本架構如下:。

(一)融資之對象米穀:根據農業者團體所制定之生產調整方針實施生產調整,且參加集荷圓滑化對策之出資的農業者米穀。

(二)融資之實施:由生產者出資(根據水稻種植面積每0.1公頃出資1,500日圓)及政府之無息貸款形成資金,根據對象米穀數量,對農業者實施短期融資,融資單價為3,000日圓/60公斤。

(三)融資之償還:農業者團體將融資米穀,於翌年秋收以後以主食用販賣時,須支付所融資之金額(金錢償還);經過融資期間1年後,融資對象米穀仍無法販賣時,可將米作為融資之償還(現物償還)。

伍、結語及建議

  國內「稻穀保價收購制度」行之有年,對維持國內稻米生產、適量掌握安全存糧,及兼顧糧價穩定、維護稻農收益等,均極具成效。鑒於收購制度與廣大稻農權益密切相關,及考量國內政治、農村經濟與社會安定等因素,為減輕制度調整之衝擊,現階段稻穀保價收購制度仍應採漸進方式逐步調整現有價格支持做法為宜。而日本利用藍色措施為過渡時期政策手段之做法,或可供國內調整稻穀保價收購制度之參考,惟倘若只著眼於將原來屬琥珀色措施之補貼轉為藍色措施,在面對未來更嚴苛之削減壓力時,將無法符合國際規範,因此,在思考農業政策改革時,仍應持續朝向符合綠色措施之方向進行規劃。

參考文獻

  1. Hisao Fukuda, John Dyck, and Jim Stout(2003)Rice Sector Policies in Japan. Economic Research Service, USDA(http://www.ers.usda.gov)
  2. World Trade Organization(2004)G/AG/N/JPN/98。
  3. 日本農林水產省網站。食料主要食糧安定供給政策等情報(http://www.maff.go.jp/)。
  4. 陳建宏(2003)日本稻米政策改革相關措施概要。農委會網站首頁>農業政策>主要國家農業政策法規與經濟動態>92年>12月(http://www.coa.gov.tw/files/periodical/2/59/5410/5858/5860.pdf)。
  5. 林文傑(2003)日本通過實施新稻米政策。農政與農情(125),第95-97頁。

     


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94-04-22:15,412
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