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94年5月(第155期)

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日本農業境內支持調降策略簡介

農糧署 林傳琦

壹、前言

  WTO「7月套案」農業談判架構業就具有扭曲貿易效果之國內農業補貼總額、農業境內支持(AMS)之削減及個別產品AMS設定上限等境內支持議題達成原則性協議。觀之國內境內支持措施結構,由於稻穀保價收購制度與AMS息息相關,未來應如何調整以因應AMS之繼續削減及個別產品設定上限問題,實為當務之急。基於日本近年已將其境內支持措施成功轉為毋須計入AMS之藍色或綠色措施,爰蒐整其AMS之調降情形及策略,供作國內稻米政策調整之參考。

貳、日本AMS調降情形

  日本在基期年(1986~1988年)AMS平均每年高達49,661億日圓,僅次於歐盟的81,000億日圓,依據WTO農業協定,日方應自1995年起逐年調降AMS,至2000年,至少應調降為基期年之20%(即調降至39,729億日圓以下)。為符合該削減要求,日本積極調整其境內支持措施結構,並於烏拉圭回合談判協定執行期間第一年(1995年),業調降其AMS為35,075億日圓,削減幅度逾29%,1998年更大幅下降為7,665億日圓,降幅達84%(表1pdf doc)。

  另就個別產品別AMS資料(表2pdf doc)得知,日本AMS之調降主要源自其稻米AMS之削減,其由基期年之33,942億日圓調降至1997年之23,975億日圓,1998年後,已完全無稻米AMS之通報。

參、日本AMS調降策略分析

  烏拉圭回合農業協定執行之初,各國境內支持措施隨削減承諾之執行,琥珀色措施占總境內支持之比例逐漸下降,漸由綠色措施取代。日本之綠色措施比例亦明顯上升,至2000年達76%之境內支出用於綠色措施(1995年僅約47%),由此窺知日本境內支持措施之結構調整基本方向是由價格補貼轉為強化綠色措施。

  日本綠色措施多屬一般性服務,其於1995~2000年間占所有綠色措施平均約為83%,至一般性服務主要為對基礎建設服務之支持(約占74%,表3pdf doc)。另根據日本通報WTO之境內支持相關資料顯示,日本在1997年用於綠色措施之經費為26,520億日圓,主要用於農業災害補償及災害金融(自然災害救助給付)、農民年金(生產者退休計畫之直接給付)、農業金融(投資協助下之結構調整)及轉作補貼(環境計畫下之給付)。

  為因應國際規範,日本對其境內屬於琥珀色措施之相關農產品補貼制度重新審視檢討,包括於1998年實施新的稻米政策,確立儲備營運規則與廢除自主流通米之價格幅度限制,採行「稻作經營安定對策」之藍色措施;酪農業及乳業部分,將原本之價格支持政策於1999年轉換為「新酪農、乳業對策」,廢止安定目標價格、基本交易價格等;對乳業之直接給付(屬琥珀色措施)同年轉換為屬於綠色措施之「土地利用型酪農推進事業措施」。換言之,自1998年起,日本除開始採行藍色措施(稻作經營安定對策)外,並加強綠色措施之採行,包括分離所得支持、所得保險與所得安全計畫及區域性協助計畫下之給付(中山間地域之直接給付)。

  日本藍色措施衡量基礎係按WTO農業協定第六條第五款(b)項規定之基期年產量85%或85%以下的方式計算,採直接給付方式給予限制生產計畫下之稻農,1998年是項措施補貼金額約502億日圓,1999~2000年達927億日圓。由於藍色措施之採行,日本在1998年及1999年已完全無稻米AMS之通報,若與1997年比較,1999年稻米AMS減少23,975億日圓,但綠色措施補貼水準與1997年相差無幾,而藍色措施則僅增加927億日圓(表4pdf doc),顯見其藍色措施之採行導致AMS之削減成效甚為顯著。至增加藍色措施之金額與削減AMS之金額差距甚大,未成比例,主要為往年日本稻米收購價格高出國際價格數倍,而依據WTO農業協定,市場價格支持AMS之計算,係以行政管理價格(國內收購價格)與境外參考價格(國際價格)之價差計算,致其稻米AMS金額龐大,而藍色措施僅係以直接給付農民之金額通報,二者計算方式迥然不同。

肆、日本稻米政策適用免削減範圍之評估

  日本自1998年AMS通知文件起,將其稻米價差補貼制度通報為藍色措施,第1次在WTO農業委員會提出審查為2001年3月,會議中有巴西、加拿大、紐西蘭、澳洲、美國等WTO會員國對其藍色措施說法提出質疑。2001年6月召開農業委員會時,美國第二度提出質疑。2002年3月召開農業委員會例會時,日本提出1999年AMS通知文件供審,會議中有阿根廷、紐西蘭及澳洲再度針對日本稻米藍色措施提出質疑。另日本於2004年通報其2000年AMS文件,該稻米價差補貼仍以藍色措施通報。

  至日本2004年實施之「稻米政策改革大綱」實施內容,涉及AMS之計算部分,日方表示尚毋須通報WTO(目前僅通報至2000年資料),惟其將依據新回合農業談判進程及結果,於適當時機選擇最有利之方式予以通報。觀察日本通報AMS之策略與做法,或許值得注意與參考。

伍、結語及建議

  為減輕稻穀保價收購制度調整之衝擊,未來或可仿效日本利用藍色措施為過渡時期之政策手段,在適合國情、社會政治安定、農民習性與收益、政府財政負擔等考量下,採漸進方式逐步調整現有價格支持做法,以符合WTO新回合農業協議規範。

參考文獻

 

  1. Hisao Fukuda, John Dyck, and Jim Stout(2003)Rice Sector Policies in Japan. Economic Research Service, USDA(http://www.ers.usda.gov)

     

  2. World Trade Organization(2004)G/AG/N/JPN/98。

     

  3. 日本農林水產省網站。食料?主要食糧?安定供給?策等????情報(http://www.maff.go.jp/)。

     

  4. 林傳琦(2005)日本稻米政策變革簡介。農政與農情(154),第79-83頁。

     

  5. 陳建宏(2003)日本稻米政策改革相關措施概要。農委會網站首頁>農業政策>主要國家農業政策法規與經濟動態>92年>12月(http://www.coa.gov.tw/files/periodical/2/59/5410/5858/5860.pdf)。

     

  6. 黃慇賢(2002)日本農業境內支持之調降與稻米政策之轉變。農政與農情(119),第72-74頁。

     


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